作者：王齐
根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）和《协议出让国有土地使用权规范》（试行）的相关规定，市、县国土资源管理部门在国有土地使用权出让过程中所行使的职权包括：公布出让计划、确定供地方式；编制、确定出让方案；地价评估，确定出让底价；编制出让文件；发布出让公告；受让人资格审查；组织实施具体出让活动；签订出让合同，公布出让合同；核发《建设用地批准书》，交付土地；办理土地登记等。概言之，市、县国土资源管理部门系国有土地使用权出让的法定实施主体，也是国有土地使用权出让合同的法定签约主体（出让人）。
虽然法律将国有土地使用权的出让人明确界定为市、县国土资源管理部门，但实践中开发区管委会等行政机关基于招商引资、促进地区经济发展等目的往往直接对外签订土地使用权出让合同，或者对外签订以协助企业取得特定地块土地使用权为条件的招商引资协议、投资协议或合作协议，我们暂将其称之为“锁地协议”。
对于开发区管委会直接对外签订的土地出让合同，根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，除非合同订立于解释实施以前（注：指2005年8月1日前），并且在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认，否则应当认定无效。
对于开发区管委会对外签订的协助企业取得特定地块土地使权的招商引资协议或合作协议，在通常情况下，虽然开发区管委会可以在土地一级开发以及土地公开出让过程中发挥一定的协调作用，但该等协议只具有初步确定用地意向以及协调各方之效果，性质类似于居间协议。由于开发区管委会并非法定的土地使用权出让主体，因此该等协议不可能具备国有土地使用权出让合同之效力。即使存在与开发区管委会之间的协议安排，拟用地单位如要实际取得土地，仍然必须严格履行招标拍卖挂牌等公开出让程序，由于前述程序面临公开竞争，因此拟用地单位是否能够最终实际取得土地，尤其是按照开发区管委会承诺的条件取得土地不可避免地存在不确定性，而此种法律后果及其处理方式需要拟用地单位在签署“锁地协议”前予以全面考虑，并在协议中进行充分安排。
综上所述，对于开发区管委与用地单位签订的“锁地协议”，拟用地单位需持审慎态度，明确认识其法律性质和效力，从而避免因理解上偏差而承担潜在的法律风险。