文|天元律师事务所律师 李 然
2015年2月28日，微信朋友圈开始疯传柴静雾霾调查纪录片：穹顶之下。100分钟的纪录片看完，深受震撼，心情久久不能平复。于是决定默默地将我的民诉法解释详读的作业选题更换为“公益诉讼”，与大家聊聊新民诉法解释中有关公益诉讼的那些事儿，供抛砖引玉——
一、我国公益诉讼制度的设立与发展沿革
提起公益诉讼，想必很多人看过2000年大嘴美女茱莉亚罗伯茨主演的电影《永不妥协ErinBrockovich》，堪称公益诉讼的经典之作。公益诉讼的相对概念是私益诉讼，私益诉讼是特定主体为了保护其个人权益而进行的诉讼，公益诉讼则是为了保护社会公共利益而提起。据考证,公益诉讼制度可追溯至古罗马时期，但现代公益诉讼却完善于美国。我国的公益诉讼制度姗姗来迟，程序法中第一次纳入是2012年新修订的《民事诉讼法》。中国公益诉讼制度的发展沿革简单列明如下：
2012年最新修订的《民事诉讼法》确立“公益诉讼”制度
在2012年《民事诉讼法》修订之前，我国的公益诉讼制度并未成文化。虽然我们有环保法、大气污染防治法、水污染防治法等，但该实体性法律并未与程序法衔接，导致大量的公益诉讼案件不被法院所受理。直至2012年民诉法的修订。
《民事诉讼法》第五十五条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
结合上述规定，我国的公益诉讼主要包括两大类：一是环境污染、生态破坏等环境公益诉讼；另一类是损害消费者权益的产品侵权公益诉讼。但哪些是有权提起诉讼的“机关和有关组织”，以及案件由哪些法院管辖及相应的诉讼流程，民事诉讼法并未明确规定，所以导致2012年之后两年多的时间内大量公益诉讼案件依然被法院拒收。
2013年修订的《消费者权益保护法》明确消协有权提起公益诉讼
《消费者权益保护法》第三十七条消费者协会履行下列公益性职责：“……（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。”上述黑色字体为修改后增加的内容，修改前的消法并未赋予消协提起公益诉讼的权利。
以及增加了《消费者权益保护法》第四十七条对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。此条为新增条款，即对民诉法规定的侵害消费者权益的公益诉讼主体，明确为中国消协及省级消协。
2014年2月修订、2015年1月1日起实施的《环境保护法》增加了公益诉讼的规定，并明确了有权提起公益诉讼的主体
《环境保护法》第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
2015年开始实施的环保法修订幅度非常大，甚至一度被媒体称之为“史上最严环保法”，包括“按日计罚”、双罚制等，但最大的亮点之一仍为“公益诉讼”。在2015年新修订环保法出台之前，此条款进行过多轮讨论，原告资格门槛不断降低，最终降至“在市级民政部门登记的组织、从事环保公益活动且连续五年无违法记录”的标准。此类组织包括从事环保公益的社会团体、民办非企业单位以及基金会等（见2015年1月7日最高院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》），据民政部相关人员就媒体的回复，截至去年第三季度末，符合环境公益诉讼起诉资格的组织大约700余家。
2015年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境民事公益诉讼进行了更详细解释
该解释（下称“《环境公益诉讼司法解释》”）是对环境公益诉讼的全面细致规定，涵盖诉讼主体、管辖法院、举证责任、诉讼请求、费用承担等多个方面。
2015年2月4日实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释，从民事诉讼法的角度对公益诉讼的程序问题进行了规定
新民诉法解释用单独的第十三章规定了公益诉讼这一比较特殊的诉讼程序。
二、对新民诉法解释“公益诉讼”的初解读
新民诉法解释第十三章第二百八十四条环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：
（一）有明确的被告； （二）有具体的诉讼请求； （三）有社会公共利益受到损害的初步证据； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
综合上述及新民诉法解释第十三章的其他条款，我国的公益诉讼较之一般民事诉讼有如下程序特点：起诉主体只能是组织、而不能是个人（不同于美国的任何公民皆可为原告），且不要求原告与案件有直接的利害关系；归责原则适用无过错责任；管辖法院原则上是中院；和解或调解结案的，在出具调解书之前，和解/调解协议必须进行30日的公告，且该协议不得违反公共利益；辩论结束原告申请撤诉，无论被告是否同意，法院均不予准许等等。对于上述不同，因条文中都有比较明确的规定，不再赘述。我们仅就对目前法律的疑问和可能存在的问题拿出来与大家探讨：
1. 可诉行为：是否要求损害事实/结果已经发生？还是有公益受损的重大风险即可？
按照新民诉法解释284条规定，可诉行为针对的是损害社会公共利益的行为，并且要求有公共利益受损的初步证据。所以新民诉法解释其实是要求有损害结果发生。然而，《环境公益诉讼司法解释》第1条却规定：“法律规定的机关和有关组织……对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。”同时，该解释第8条规定原告提交的材料中需包括“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”，以及第18条规定的“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”所以从《环境公益诉讼司法解释》的规定看，环境公益诉讼对于没有发生损害事实、但具有损害公益重大风险的环境污染和生态破坏行为，也是可以起诉的（相应的诉请可以是“消除危险、恢复原状”）。这就产生了一个问题：该解释与新民诉法解释并不完全一致，那么环境公益诉讼（注：不包括产品侵权公益诉讼）对此该如何适用？如果按照发布时间的先后，民诉法解释是后一个月出台的，其最后一条规定“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”，是否意味着应当以民诉法解释为准，即只有发生了受损结果的环境公益诉讼才能起诉？平心而论，环保法的立法宗旨是预防为主，所以我倾向于认为对于环境公益诉讼，只要有损害的潜在重大风险应当可以去起诉，这样才符合立法初衷。为避免可能存在某些法院以新民诉法解释为由而拒绝受理此类起诉，建议最高院对于该问题进一步澄清。
2. 管辖法院：原则上为中级法院，有必要时经高院批准可移交基层法院管辖。
根据新民诉法解释第285条规定，管辖法院为侵权行为地（包括行为发生地及损害结果地）或者被告住所地中级人民法院管辖中级法院，但该条同时规定“但法律、司法解释另有规定的除外”。根据《环境公益诉讼司法解释》规定，中院认为有必要时，在报请高院批准后可以裁定将管辖转移至基层法院审理。据了解，实践中确实有地区的基层法院建有专门的环保法庭，并有类似案件的处理经验，这估计是管辖权下放的立法考虑。但是，对于公益诉讼案件，往往标的额都会比较高（所以级别上也可能会直接到中院）且较为复杂，此处规定的下放管辖权是否合适？
就北京而言，新成立的北京四中院的管辖范围包括“跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件”。最高法院环境资源审判庭庭长郑学林也曾表示，北京的环保案件管辖权在四中院。我们理解，环境公益诉讼应当属于前述重大环境资源保护案件，如此则属于北京四中院管辖，但仍有待于实践验证。
3. 举证责任：原告在公益诉讼中的举证责任明显低于其他一般诉讼的举证责任，但此类案件的举证责任是否能笼统地表述为“举证责任倒置”？
还是将公益诉讼分为环境和产品侵权两大类。根据侵权责任法的规定，环境侵权纠纷明确要求污染者就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任（见《侵权责任法》第66条），所以可以理解，环境公益诉讼的举证责任应是倒置。对于产品侵权纠纷，则并未有类似规定，但学界也不乏有认为同样举证责任倒置的说法。
去年本所受一家美国客户委托，就汽车事故相关的产品侵权案例进行大数据分析。经对大量案件实证分析后发现，各地法院对此类案件的判决尺度并不完全一致，但总体而言，法院普遍认为虽然此类案件适用于无过错责任，但原告依然负有证明损害行为与结果之间存在因果关系的举证义务，且此类证据一般需要相关专业机构的鉴定报告。所以根据过往判例，产品侵权公益诉讼并不适用举证责任倒置，且该类案件对原告证据证明力的要求很可能要高于环境侵权公益诉讼。
另一个问题，环境公益诉讼的举证责任倒置，是否意味着原告完全不需要就因果关系提供证据？《环境公益诉讼司法解释》第8条规定：“提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：……被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”，所以我们理解，初步因果关系的证明材料依然是需要的。参照山东律协2013年《律师办理环境公益诉讼案件操作指引》第24条规定，此类初步因果关系证据主要可能包括环境保护行政主管部门及其他环境监督管理部门的调查处理报告，法定鉴定机构出具的鉴定报告，以及有关专家出具的鉴定意见等。然而，新民诉法解释及相关司法解释对于公益诉讼案件各方举证需要到达何种程度暂没有更为具体的操作指引，所以各地有可能会出现标准不一的局面，期待日后就公益诉讼能够有指导性案例作为参考。
4. 能否考虑就公益诉讼建立惩罚性赔偿机制？
总体而言，我国的赔偿标准原则上是对实际损失的补填原则，惩罚性赔偿只有在消法（对消费者欺诈）、商品房买卖（如一房二卖）等少数法律中有规定，导致在我国违法成本非常低。美国的法律规定了惩罚性赔偿，所以某些侵权、违约的成本非常高昂，《永不妥协》中出现的高达3亿美元的天价才不只是传说。
以污染环境为例，中国《大气污染防治法》规定的对造成大气污染事故的企业事业单位的罚款金额，基本在20万元以下，第61条甚至规定了罚款上限最高不超过五十万元。这个是2000年《大气污染防治法》出台时的规定标准，十几年之后的今天依然没有变化。50万元的处罚对于污染者没有任何威慑力，在违法成本大大低于违法收益的情况下，甘心遵守法律的企业/公众又能有几何？虽然新环保法规定了按日处罚，但是否可以对公益诉讼建立起惩罚性赔偿制度？我们认为很值得考虑。
5. 此外，关于公益诉讼的诉讼收益如何处理、诉讼成本之高和诉讼所需的专业性如何解决、日后是否可以引入公民提起公益诉讼的设计等，也都是值得关注和思考的。
但总体而言，公益诉讼制度已经在中国程序之根本法民诉法层面构建出来，并且有新的民诉法解释为其扫除程序上的障碍，无论目前它是否还存在这样那样的问题，带给我们的更多都是惊喜。美国大法官霍姆斯说：“The life of law doesnt lie in logic, but in experience.”明代张居正也曾说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命在于执行，期待公益诉讼能日臻完善并实际发挥作用，在雾霾中duangduang前行。