作者：刘瑛 郑霞
三网融合，是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。通俗地讲，“三网融合”是将电信网、广播电视网、互联网“三网合一”，但这并不是说三网成为物理上的一张网，而是指网络层面的互联互通、应用层面的业务融合以及行业管制层面的趋向统一。由于这三张网分别涉及国家新闻出版广电总局（“广电总局”）、工业和信息化部两个主管部门，因此，三网融合工作也被视为“广电、电信业务的双向进入”。
一、《三网融合推广方案》的政策溯源
《三网融合推广方案》的出台有其背景和政策渊源。对《三网融合推广方案》的理解需要兼顾和考虑已有政策文件。这些政策文件主要有：
1、2010年1月21日，国务院颁布《关于印发推进三网融合总体方案的通知》（“《三网融合总体方案》”），明确三网融合的定义，提出了三网融合工作的总体目标（即“到2015年，实现电信网、广播电视网、互联网融合发展”）以及阶段性目标（2010年-2012年为试点阶段，2013年至2015年为推广阶段），并成立了国务院三网融合工作协调小组，负责研究、协调和解决三网融合涉及的重大问题。
2、2010年5月9日，国务院办公厅颁布《关于印发三网融合试点方案的通知》，提出了三网融合试点阶段工作的方案，进一步明确规定广播电视播出机构负责IPTV集成播控平台的建设和管理，负责节目的统一集成和播出监控，负责电子节目指南（EPG）、用户端、计费、版权等管理。其中，用户端和计费管理由合作方协商确定，电信企业可以提供节目和EPG条目，经广播电视播出机构审核后统一纳入节目源和EPG。在每个三网融合试点地区（城市），IPTV传输业务原则上由一家电信企业经营。
3、2010年7月1日，国务院办公厅公布第一批三网融合试点地区/城市名单，包括北京、上海、深圳等共12个地区/城市。
4、2010年7月20日，国务院三网融合工作协调小组办公室印发了《关于三网融合试点工作有关问题的通知》，主要内容包括尽快建立健全试点地区三网融合组织协调机构，组织制定试点地区的三网融合试点实施方案，组织做好双向业务许可申报工作等。
5、2011年12月30日，国务院办公厅公布第二批三网融合试点地区/城市名单，包括天津、重庆等共42个地区/城市。至此，国务院指定的三网融合试点地区/城市覆盖了除江西、吉林之外的全国所有省份（省级行政区）。
  二、《三网融合推广方案》的主要内容解读
根据《三网融合总体方案》，三网融合业务的发展包括两个阶段，第一个阶段是试点阶段（2010年-2012年），第二个阶段是推广阶段（2013年-2015年）。本次《三网融合推广方案》正是对三网融合业务推广阶段的细化规定。
《三网融合推广方案》在遵循国务院《三网融合总体方案》等政策文件的同时，对三网融合工作进行了进一步的细化和补充，主要包括以下：
1、扩大三网融合的地区范围
《三网融合推广方案》将三网融合业务范围由试点阶段的54个地区/城市推广至全国。
2、明确三网融合业务的市场化目标
在《三网融合总体方案》基础上，《三网融合推广方案》进一步将“信息消费快速增长”作为三网融合业务的工作目标之一，明确了三网融合业务促进消费升级的方式不仅仅是带动设备、软件、系统的产业化，更重要的是推动和促进新兴文化产业的发展，体现其内容和信息的市场化价值。这与李克强总理政府工作报告中提出的“加快培育消费增长点”全面推进三网融合的主张相呼应，体现了三网融合的发展对信息消费的重要意义。
3、进一步明确广电、电信业务双向进入的业务许可审批
较之《三网融合总体方案》的规定，《三网融合推广方案》进一步明确了广电、电信业务双向进入的业务许可审批事宜。特别是：
（1）明确了中国广播电视网络有限公司可以基于全国有线电视网络开展固定网的基础电信业务和增值电信业务，为有线电视网络的宽带化发展打通了通道。
（2）扩大了可以进入广电业务领域、开展IPTV等业务的电信企业范围，由原来的“国有电信企业”扩展至“电信企业”。
（3）扩大了业务许可审批部门，由原来的“国家电信、广电行业主管部门”扩大至“国家和省级电信、广电行业主管部门”，使得三网融合业务涉及广电、电信部门的业务许可审批常态化，而不再必须由国家级部门进行审批。
4、明确广播电视宽带接入网的建设
《三网融合推广方案》明确规定，建设下一代广播电视宽带接入网，充分利用广播电视网海量下行宽带、室内多信息点分布的优势，满足不同用户接入贷款的需要；中国广播电视网络有限公司要加快全国有线电视网络互联互通平台建设，尽快实现全国一张网。
实践中，广电部门一直致力于有线电视网络宽带业务的发展，但是，由于牌照资质受制、运营体制与激烈市场竞争不匹配、出口带宽受制于人等因素，有线电视网络宽带业务的发展之路颇为坎坷。而《三网融合推广方案》的上述规定，首次从国家政策层面明确鼓励该业务发展，给有线电视网络宽带业务的发展打了一阵强心剂。随着有线电视网络宽带业务未来的发展，广电企业将成为与电信运营商相竞争的网络接入商，共同竞争互联网出口和用户资源。
5、细化和加强网络信息安全和文化安全的监管
《三网融合推广方案》在《三网融合总体方案》的基础上，进一步明确了三网融合业务所涉网络信息安全和文化安全的主管部门，规定了内外网地址对应关系留存管理制度、新应用上线前的安全评估等安全监管相关制度。
并且，《三网融合推广方案》规定由广电总局牵头负责信息网络视听节目的监管系统，包括节目集成播控、传输分发、用户接收等环节部署数据采集和监测等工作，强化了广电部门对用户、视听节目的管控和监测。
6、要求建立适应三网融合的标准体系
《三网融合推广方案》要求建立由国家标准、行业标准和企业标准组成的三网融合标准体系，这在《三网融合总体方案》规定的“国家标准”基础上有所扩增。这一做法更符合国家监管与行业自律相结合的国际做法，也为三网融合相关行业组织的发展留出了空间。
 7、明确积极推进电信法、广播电视传输保障法的立法工作
《三网融合推广方案》明确提出要积极推进电信法、广播电视传输保障法的立法工作。这一方面表示三网融合规定将在法律层面做出规定，其重要性不言而喻；同时也传递了一个信号，电信法、广播电视传输保障法的立法工作将有望得到进一步积极推进。特别是考虑到电信法多次被国家立法规划、但至今仍未出台的情况，《三网融合推广方案》的这一规定更是引人注目。
综上，《三网融合推广方案》遵循了《三网融合总体方案》的基调，结合三网融合已有试点工作的开展做了进一步的细化和完善。我国三网融合工作正式进入实施和推广阶段。当然，《三网融合推广方案》仍然留下了一些问题，例如广电总局对互联网电视业务现有监管政策与三网融合规定的统一，以及IPTV总播控平台建设中涉及的节目著作权及许可使用等，这些有待进一步完善。