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民办教育促进法修改对民办教育产业证券化的影响 ——细分领域面临差异化机遇和挑战
日期:2016年11月08日

文丨天元律师事务所教育团队
2016年11月7日,全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定,并于2017年9月1日起开始实施。这标志着自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出探索营利性和非营利性民办学校分类管理改革以来,为时六年,民办学校分类管理改革终于在法规层面实现落地。这期间,经历了地方试点、教育法规一揽子修改、深改小组会议、民促法三审等颇为漫长和曲折的过程,离笔者撰文《民办教育培训企业A股上市机遇来临》也已经过去了近两年的时间。总体而言,本次民促法修改是民办教育产业里程碑式的重要事件,为教育资产划归经营性资产从而在资本市场证券化扫除了法律障碍,将对教育产业的整体未来及细分领域的经营和投融资产生深远影响。
一、民办学校的分类管理
(一) 营利性和非营利性的差异
民促法修改最为关键的是确定了民办教育营利性和非营利性分类管理的制度,两类学校在主体性质、利润分配、剩余财产分配、税收和土地政策等方面有明确的不同,具体归纳为下列表格:
营利性
非营利性
办学结余分配
举办者可以取得办学收益,办学结余按照公司法等规定处理
不得取得办学收益,办学结余全部用于办学
法人登记*
可能为工商企业营业执照
民办非企业单位法人登记证/事业单位法人登记证
收费
市场调节、自主决定*
省级人民政府制定*
税收
国家规定的税收优惠*
公办学校同等税收优惠*
用地
按国家规定供给土地*
与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠
清算剩余财产分配
依照公司法,分配给举办者
继续用于非营利性学校办学(新法实施前设立的民办学校选择登记为非营利性的,终止时经申请,综合考虑出资和取得合理回报情况,给予相应补偿或者奖励,剩余部分继续用于非营利性学校办学)
政府扶持措施
购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等
除前列外,还可采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等措施   
*民促法修改并未明确分类管理后的具体登记机关和登记类别,我们理解营利性民办学校可能在工商部门登记为企业法人,非营利性民办学校按其资本成分,可能登记为民办非企业单位法人或事业单位法人。具体登记机关和类别有待民促法实施条例及分类登记细则的规定。《民办学校分类登记实施细则》已于2016年4月18日由中央深改小组审议通过,尚待正式公布。
*关于民办学校的收费,民促法修改前已有开放收费自主权的政策导向,山东、云南、贵州、河南等地已在法规上或实践中全面放开民办学校收费审批,无论学历制或非学历制、要求或不要求取得合理回报、营利性或非营利性,一律自主定价。但民促法修改同时明确了民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇,对于收费的用途(包括营利性学校的收费)进行了一定限制。
*关于营利性学校的税收优惠,依照现有法律规定,幼儿园及学历教育学校的教育服务免征增值税,其他还有免征房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等方面的税收优惠,该等优惠未区分营利性与非营利性学校,民促法修改后是否会有变化,存在一定的不确定性。所得税层面,尚无中央级别针对营利性学校的明确优惠规定,部分地方如温州此前曾有返还地方部分的所得税优惠。营利性学校未来是否能够享有基于产业特性的所得税优惠,类似于软件、集成电路、节能环保、新能源等行业,尚待明确。对于非营利性学校,按公办学校享有免税待遇,所得税及增值税均免征。但实践中,税务部门通常按照学历制和非学历制来区分所得税优惠待遇。对于幼儿园及培训学校,即使登记为不要求取得合理回报,也仍然征收所得税。民促法修改后,非学历教育的非营利性学校是否可享有所得税免税待遇,将进一步取决于地方规定及税务部门的实践调整。
*营利性学校按国家规定方式供给土地,将主要为以出让方式使用,需要按规定缴纳土地出让金。
(二)义务教育领域的特殊问题
在分类管理问题上,民促法明确了不得设立义务教育阶段的营利性学校,这体现了国家重视义务教育阶段教育公平性和社会责任的价值取向,并将对教育产业的投融资产生较大的影响:
1、短期内,投资人会对义务教育领域产生“规避心理”,相应调整投资策略或权重,义务教育阶段投融资可能面临一个相对低潮;
2、未来义务教育阶段民办学校是否还能投资,以何种方式投资?针对民办学校,特别是为不要求取得合理回报的民办学校或未来转为非营利性的民办学校提供服务并取得服务费的,应做到服务的真实性和收费的公允性;
3、G1-G12学历教育学校普遍存在义务教育(G1-G9)和高中教育(G10-G12)同属一个学校主体、持有同一张牌照的现象。这两个阶段在选择不同时如何独立或分立,还有待具体政策规定和审批实践的观察;
4、义务教育在整个教育阶段中承上启下,前有学前教育、后有高中教育。从整体产业布局、集团化发展和一贯制教育的着眼点出发,资产的证券化可能并不是投资于义务教育民办学校的唯一出路,业内将会探讨和实践更多的非营利性学校保持运营控制权和“基业长青”的做法。
二、民办学校的重新登记和新设
(一)原有民办学校选择成为营利性民办学校
民促法实施后,原有民办学校可以自主选择成为营利性或非营利性,但选择成为营利性民办学校的,并不能自动变更为营利性主体,而是需要一个重新登记的过程。民办学校变更为营利性学校的进程,将取决于下列因素的影响:
1、民办学校登记为营利性学校将受到后续立法进程的影响,包括中央和地方层级的立法。不同地区进度会有差别,不同细分领域也会有差别。具体请见下文的分析。
2、根据修改后民促法的规定,选择登记为营利性民办学校的,应当“进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记”。具体办法由省、自治区、直辖市制定。这一过程必须等待民促法配套法规、各省地方法规的出台,而且具有高度的复杂性,并需要个案审批,因此会是一个相对长期的过程。对于非学历培训、学前教育等财产权属相对明晰、轻资产且历史上一般未享受税费优惠的学校,这一过程将比较简单且影响不大。对于从事学历教育、特别是高等学历教育的民办学校,预期不会在短期内出现大批量转为营利性学校的情况。
3、从民办学校自身的角度,由于涉及“财务清算、明确资产权属”,并且需“缴纳相关税费”,而改为营利性后的优惠政策尚不明朗。对于历史经营过程中涉及政府财政支持、国有资产投入、划拨用地且享受税收优惠的民办学校而言,主要是从事学历教育,特别是高等学历教育的重资产民办学校,变更为营利性有可能在短期内带来比较沉重的财务负担,甚至于难以承受,但学历教育学校选择营利性后,在收费方面有更大的自主性,且其土地房产按营利性质有望不再属于不得抵押的公益性资产,可以探索物业抵押融资或资产证券化方式获得第三方资金注入,缓解短期财务压力。部分学历教育学校可能会在短期内谨慎观望新法实施和配套规定落地情况,并在选择时趋于保守。
(二)新设营利性民办学校
新设营利性民办学校是否与其他行业公司一样,可以直接在工商部门进行登记?我们认为新设营利性民办学校仍需要涉及教育部门的前置审批或会商意见,并且各省可能会有设置标准、资产情况等方面的不同规定。修改后民促法仍要求民办学校(未区分营利性或非营利性)向审批机关申请办学许可证,在取得办学许可证后,再进行法人登记。此前,上海、浙江等分类管理改革试点地区对于经营性培训机构的设立,均要求进行一个由工商部门会商教委或劳动保障部门意见的前置程序。深圳市今年出台的征求意见稿,规定设立营利性民办学校应符合教育行政部门质量标准,经批准后予以登记,且必须是自有自建校舍。
据悉,民促法三审期间,北京等地区的教委和工商部门已暂停受理新设民办学校或教育类(包括教育科技、教育咨询等)公司的审批和登记申请。预期将等待民促法修改及相关配套规定出台后按照新的规定重新办理。可以办理的具体时间存在一定不确定性,是否必须等待2017年9月1日新法正式实施之后?尚待观察。   
三、细分领域的不同机遇和挑战
教育行业的重要特点之一是细分领域众多,且监管政策、业态特点、商业模式均不相同。细分领域的多样性将是未来民办教育产业投融资的重要原则,民促法修改带来的影响也各不相同:
1、非学历培训、职业教育
这是最为受益的细分领域,预期属于最快完成证券化历程的教育产业领域。公司制非学历培训企业A股上市时机已趋于成熟,有望在较短的时间内在A股市场出现案例。建议投资人和企业抓住机遇,尽快开展工作,争取市场领先地位带来的红利。
2、学前教育
近年来已经成为教育产业投融资的高度热点,A股上市公司收购已有多家案例。但是,学前教育普及和普惠制政策已经明确,虽然幼儿园可以变更为营利性幼儿园,但应当重视普惠制政策在其推行范围之内对于投资可能带来的影响。例如住宅小区配套幼儿园如被限定为普惠制幼儿园的,将对收费水平产生较大影响。
3、义务教育
如本文之前所述,可能面临投资低潮,但仍是教育产业重要的组成部分,在该领域的投融资面临投资决策、投融资方式的诸多调整。
4、高中、高等教育
我们对这一领域投融资持审慎乐观的态度。这一领域民办学校通常规模较大、收入稳定、利润率较高,往往单体学校的体量已满足投资价值需要。但对于变更为营利性学校,需要密切关注中央及地方法规配套出台及执行情况及其中的不确定性。
5、在线教育、留学中介
这一领域没有实质性影响,但也将受益于整体行业的利好。
6、即便在同一个细分领域,民办学校因其具体类型和所处地域不同,政策风险或法律问题也不同,例如近期“上海新政”对于国际学校的影响,对于外籍子女学校、中外合作办学机构、民办国际学校是不同的,也因为不同民办国际学校实际采用的教学大纲、课程和教材,以及教学评价体系不同而存在较大差异。
除分类管理外,民促法确立了加强民办学校党建工作的原则,规定民办学校中的中国共产党基层组织,按照中国共产党章程的规定开展党的活动,加强党的建设。中央深改小组在2015到2016年讨论民办教育改革和民促法修法的相关问题时,也多次提及了加强民办学校党建工作的要求,特别是在2016年4月18日的会议上通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》。这一指导原则在本次民促法修改中得到明确体现,并将在未来进一步、长期性地指导民办学校分类管理的改革工作,以及民办学校未来的办学方向和课程设置等运营工作。在民办教育问题上重视加强党建工作,本质上是“用什么样的教育培养什么样的接班人”的问题,值得业内深入学习和领会。
我们将持续关注民促法后续配套规定和省市法规的出台,并结合我们对教育行业法律法规的长期研究和深入理解,以及在教育资产证券化领域广泛的实践经验,继续为教育行业投资者和学校、企业提供相关的法律服务。   
天元教育团队有20多年的为教育机构提供法律服务的历史和11年为教育机构提供投融资法律服务的历史,长期跟踪教育法律的立法、修法和监管趋势,以及市场相应热点的案例研究。在教育行业,我们已经完成或公开披露的项目包括:5个IPO项目、6个新三板,若干个重大资产重组, 100多个教育机构私募融资、并购项目,等等。我们目前服务的教育机构客户涉及K-12(幼儿园、义务教育、普通及国际高中)、高等教育(民办学校、独立学院)、高等和中等职业教育、成人教育、培训机构(语言培训、应试培训、K-12课外辅导、职业技能培训、艺术培训、文化培训)、互联网教育、中外合作办学、早教、留学中介、教育出版发行、教育行业政策性研究机构等相关领域。
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