近期，政府和社会资本合作（PPP）领域的一件引人关注的大事就是国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》于7月21日对外发布，向社会各界征求意见。天元就征求意见稿提出了修改建议。
从PPP的发展过程来看，PPP一直存在立法层级过低的问题。特别是自2014年以来，PPP在我国已经获得了长足的发展，大量的PPP项目已经落地实施。但是，在PPP相关事务中怎样合理规范政府的行为，怎样充分保障社会资本的合法权益？这些问题一直未能得以合理解决。由此，也对广大社会资本投入PPP事业产生了一定的障碍。
PPP项目中的社会资本方主要包括投资方（主要是金融机构）和产业资本方（包括建设方、运营方等）。在从事PPP相关法律实践工作的过程中，尤其是在为社会资本方提供法律服务的过程中，笔者对社会资本方参与PPP项目的忧虑有深刻的体会：
就投资方而言，其资金一般系通过各种金融产品募集而来，资金具有一定的期限且安全性要求极高，因此，资金是否可以获得稳定的收益，是否可以及时退出是其尤为关注的问题。
就产业资本方而言，由于PPP项目系长期项目，在项目存续期间内可能发生政策变化、政府换届、地方政府财政状况变化等情况，产业资本方对其收益实现存在一定的疑虑。而且，由于目前国内的融资渠道有限，融资期限一般也短于PPP项目的存续期限，因此，产业资本方还需要面对较大的融资压力和财务压力。
长远来看，PPP在中国的持续、健康发展必然需要优质的社会资本方参与其中。那么，在立法层面上必须合理约束政府行为，充分保障社会资本方的合法权益，给社会资本方吃下“定心丸”。唯有如此，社会资本方才可以大胆投入、长期参与，进而真正达到通过PPP模式提高公共服务供给的质量和效率的目的。
以下是笔者就征求意见稿的部分条款提出的修改建议。其中，提出修改建议的地方已经用加粗字体和标黄的方式予以标示。   
基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例
（征求意见稿）
第二条    本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
【修改建议】
第二条    本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业或者企业之间的联合体。
本条例所称政府提供补助，是指政府以补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本方或者项目公司的补助。
【修改建议说明】
1.       为了保障政府和社会资本合作项目的顺利进行，社会资本方确实需要具备投资、建设、运营的能力。但是，从实践情况来看，同时具备投资、建设、运营能力的企业较少。因此，在政府和社会资本合作项目中，两个以上主体组成联合体，作为社会资本方参与项目的情况较为常见。并且，在我国《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规中，也早已允许以联合体形式参加投标或者政府采购。因此，建议在该款中增加“企业之间的联合体”作为社会资本方的一种组织形式。
2.       建议明确“政府提供补助”的具体形式。在财政部关于PPP的相关规范性文件中，一直使用“可行性缺口补助”的概念，并且，将“可行性缺口补助”界定为政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助。在征求意见稿中，并未使用“可行性缺口补助”的概念，而是使用了“补助”的概念。为了便于后续执行，建议明确“补助”的具体形式。
第三条    符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。
国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。
【修改建议】
第三条    符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。
国务院可以组织有关部门根据前款规定的条件，统一制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。
【修改建议说明】
在原条文第二款中规定国务院有关部门可以制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录。为避免政出多门，建议由国务院组织有关部门统一制定指导目录并适时予以调整，从而为社会资本方参与PPP项目提供明确的指导。
第四条    国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。
【修改建议】
第四条    国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理、环境保护、公共安全等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。【修改建议说明】
建议在本条的支持措施的范围中增加“环境保护”和“公共安全”。在PPP项目的实施过程中，可能涉及到环境保护、公共安全等方面的事宜。那么，为了支持PPP模式的适用，在与环境保护、公共安全相关事宜的审批程序等方面可以给予PPP项目一定的优惠措施。
第五条    基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。
【修改建议】
第五条    基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明、互利共赢的原则，保障社会资本方的合理收益。
【修改建议说明】
1.                在PPP模式中，互利共赢系相关各方所需要遵循的基本原则。因此，在该条就PPP模式所需要遵循的原则中建议增加“互利共赢”原则。
2.    从国内就PPP模式的实践情况来看，社会资本方的合法权益极易受到侵害，并且，在其合法权益受到侵害时救济途径较为有限。“坚持公共利益优先”系行政法的一项基本原则，但是，从国内的实践情况来看，在PPP模式中强调公共利益优先可能会降低政府方违约成本，进一步增加社会资本方的忧虑。同时，在PPP模式的设计与运作过程中，需要对社会资本方的合理收益予以保障，以鼓励社会资本方参与PPP项目。因此，建议将“坚持公共利益优先”修改为“保障社会资本方的合理收益”。
第十条    对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：
（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；
（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；
（三）合作项目期限；
（四）社会资本方回报机制；
（五）政府和社会资本方的风险分担；
（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；
（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。
有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。
【修改建议】
第十条    对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当组织拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：
（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；
（二） 项目实施机构和政府方出资代表；
（三）合作项目建设、运营内容及标准、运作方式、预期产出；
（四）项目合作期限；
（五）项目投融资结构；
（六）社会资本方回报机制；
（七）项目风险分担原则；
（八）合作项目提前终止时或者期限届满后项目资产的处置；
（九）项目合同体系；
（十）有关主管部门认为应当明确的其他事项。
有关主管部门组织拟订合作项目实施方案，可以公开征求潜在社会资本方的意见。
【修改建议说明】
1.                从实践情况来看，项目实施方案一般由有关主管部门聘请中介机构予以拟订。因此，在拟订前增加“组织”，由有关主管部门承担组织职责即可。
2.                项目实施机构和政府方出资代表系代表政府实施项目和在项目中出资的主体，对项目的实施具有重大的影响。因此，在第一款所列项目实施方案应当包括的内容中建议增加“项目实施机构和政府方出资代表”。
3.                在本条例第二十五条中使用了“项目合作期限”的概念。因此，原条文第一款第（三）项建议修改为“项目合作期限”，以在条例中就相关概念保持一致性。
4.                原条文第一款第（四）项所述的“社会资本方回报机制”主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。但是，原条文第一款未列出项目投融资结构，建议予以补充。
5.                原条文第一款第（五）项规定了“政府和社会资本方的风险分担”。在实施方案中，一般是对项目风险分配的原则予以说明。同时，考虑到在风险分配时可能存在项目公司承担风险等情况，因此，建议修改为“项目风险分担原则”。
6.                原条文第一款第（六）项规定了“合作项目期限届满后项目资产的处置”，仅考虑了项目期限届满的情况，未考虑项目提前终止的情况，因此，建议补充“提前终止时”的项目资产处置。
7.                在PPP项目中，项目需要合理构建合同体系，约定各方权利义务关系。项目合同体系是PPP项目中最为核心的法律文件，对于PPP项目的顺利实施具有重大的意义。但是，原条文第一款未列出项目合同体系，建议予以补充。
8.                原条文第二款规定有关主管部门拟订合作项目实施方案应当征求潜在社会资本方的意见。此种征求意见不利于维护选择社会资本方过程中的公平性和公开性，因此，建议将“应当”修改为“可以公开”。
第十二条    合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。
经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。
本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。
【修改建议说明】
第十二条    合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门和专家对合作项目实施方案进行联合评审。
  经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。
本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。本级人民政府应当向政府实施机构出具授权文件，明确政府实施机构的职责。
【修改建议说明】
1.       在进行评审的过程中，可以组织财务、法律等有关方面的专家参加。因此，建议在原条文第一款中增加“专家”。
2.       在PPP项目的实施过程中，部分社会资本方，尤其是金融机构，在参与项目时需要对政府实施机构获得授权的情况予以考察。因此，建议在原条件第二款中增加“本级人民政府应当向政府实施机构出具授权文件，明确政府实施机构的职责”。
第十三条    政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。          
政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。【修改建议】
第十三条    政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。
政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判、竞争性磋商等的评审标准。
【修改建议说明】
在财政部下发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）之后，竞争性磋商已经成为PPP项目中选择社会资本方的重要方式之一。因此，此条中建议增加“竞争性磋商”的社会资本方选择方式。
第十四条    政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。
项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。
【修改建议】
第十四条    政府实施机构与其选定的社会资本方应当依法签订合作项目协议。
设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，在项目公司成立后，由项目公司与政府实施机构重新签署合作项目协议，或者签署关于承继合作项目协议的法律文件。
项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。
【修改建议说明】
1.       根据《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规的规定，招标人和中标人不得订立背离招标文件、竞争性谈判文件实质性内容的协议。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）的规定，采购人不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。从原条文第一款的规定来看，政府实施机构与其选定的社会资本方应当“在协商一致的基础上”签订合作项目协议，由此，容易产生相关各方可以就合作项目协议的内容再行协商的歧义。因此，建议将原条文第一款中的“在协商一致的基础上”修改为“依法”；
2.                根据《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规的规定，招标人或者采购人与中标人或者供应商需要签署协议，约定各方的权利义务关系。原条文第一款后半段规定，在设立项目公司的情况下，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。采用此种做法，将导致在设立项目公司的情况下政府实施机构与社会资本方之间并未签署法律文件，而是由政府实施机构直接与项目公司签订，与《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规存在一定的冲突。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）以及《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）的规定，需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。在实践中，先由政府实施机构与社会资本方签订或者草签合作项目协议，在项目公司设立后由项目公司予以承继的做法已经大量存在。因此，建议参照既有做法，将原条文第一款后半段修改为第二款，内容为：“设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，在项目公司成立后，由项目公司与政府实施机构重新签署合作项目协议，或者签署关于承继合作项目协议的法律文件”。
第十五条    合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：
（一）合作项目的名称、内容；
（二）合作项目的运作方式、范围；
（三）投融资期限和方式；
（四）合作项目期限；
（五）社会资本方取得收益的方式、标准；
（六）风险分担；
（七）服务质量的标准或者要求；
（八）政府承诺和保障；
（九）应急预案和临时接管预案；
（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；
（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；
（十二）违约责任；
（十三）争议解决方式；
（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。
设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。
【修改建议】
第十五条    合作项目协议不得背离招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等文件的实质性内容，并载明下列事项：
（一）合作项目的名称、内容；
（二）合作项目的运作方式、范围；
（三）投融资方式；
（四）项目合作期限；
（五）社会资本方取得收益的方式、标准；
（六）风险分担；
（七）服务质量的标准或者要求；
（八）绩效评价指标或者评价体系；
（九）政府承诺和保障；
（十）应急预案和临时接管预案；
（十一）合作项目期限届满后项目及资产的移交；
（十二）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；
（十三）违约责任；
（十四）争议解决方式；
（十五）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。
设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制等事项。
【修改建议说明】
1.                根据《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规的规定，招标人和中标人不得订立背离招标文件、竞争性谈判文件实质性内容的协议。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）的规定，采购人不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。在招投标的过程中，招标方与中标方可能就一些非实质性内容进行变更；在竞争性谈判或者竞争性磋商的过程中，各方也可能在谈判或者磋商过程中就一些非实质内容进行变更。因此，建议将原条文第一款修改为“合作项目协议不得背离招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等文件的实质性内容”。
2.                原条文第一款第（三）项就合作项目协议的内容规定了“投融资期限和方式”。此处的投融资期限与项目合作期限的关系难以界定，易引起混乱。而且，投融资期限可以在项目进行过程中由社会资本方根据项目合作期限等因素予以合理确定，并无必要作为合作项目协议的必备条款。因此，建议将“投融资期限和方式”修改为“投融资方式”。
3.                在本条例第二十五条中使用了“项目合作期限”的概念。因此，原条文第一款第（四）项建议修改为“项目合作期限”，以在条例中就相关概念保持一致性。
4.                从原条文第一款所列合作项目协议的内容来看，未将绩效考核相关条款列入其中。在PPP项目中，以绩效作为基本导向，按照绩效付费已经成为PPP项目参与各方的共识，并且，PPP项目的绩效也直接关系到项目是否可以实现“物有所值”，真正达到通过PPP模式提高公共服务供给的质量和效率的目的。因此，建议在合作项目协议的内容中增加“绩效评价指标或者评价体系”；
5.                      原条文第二款中要求设立项目公司的情况下合作项目协议中应当载明“社会资本方对项目协议履行的担保责任”。在设立项目公司之后，社会资本方对项目公司承担有限责任，由此，项目公司可以达到有效隔离风险的效果。如果要求社会资本方对项目协议履行担保责任，那么，社会资本方无法实现风险隔离，对社会资本方参与PPP项目将造成消极影响。因此，建议删除原条文第二款中的“社会资本方对项目协议履行的担保责任”。
第十六条    合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
【修改建议】
第十六条    合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
【修改建议说明】
建议就合作项目期限删除“最长不超过30年”的规定。理由如下：其一，建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）方式是PPP的运作方式之一，此种模式下不涉及到项目期满移交，因此，将合作项目期限限定为“最长不超过30年”与BOO方式的运用存在一定的冲突；其二，PPP项目的行业特点、生命周期、投资回报期存在一定差异，原条文规定PPP项目最长合作期限为30年缺乏灵活性，因此，合作项目的最长期限可以在项目实施方案等文件中予以合理确定，不宜在法规中予以限定。
第十七条    合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。
由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。
【修改建议】
第十七条    合作项目协议中应当约定，社会资本方或者项目公司的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。
由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文第一款中增加“或者项目公司”。
第十八条    合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。
【修改建议】
第十八条    合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的固定回报以及由政府为合作项目融资提供担保。
【修改建议说明】
为了避免地方政府通过PPP变相举借债务，在PPP项目的操作过程中不得约定社会资本方可以获得固定回报。但是，在实践中，政府方可以通过保障最低需求量等方式来保障社会资本方的合理收益。此类方式属于合理的商业风险分担，并且，可以提高项目的可融资性，保障项目的顺利实施。原条文所规定的不得约定社会资本方的“最低收益”容易导致歧义，建议将“最低收益”修改为“固定回报”。
第十九条    合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。
禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。
【修改建议】
第十九条    合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。但是，以合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权为合作项目进行融资和以项目收益权进行资产证券化的情形除外。
除为合作项目进行融资外，项目公司不得为他人债务提供保证。
【修改建议说明】
1.       项目公司系为实施项目而新设立的公司，其净资产、利润率等融资指标一般较难满足金融机构的要求。为了便于项目融资，建议将“以合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权为合作项目进行融资”作为除外。另外，资产证券化是PPP项目的重要融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。因此，建议将“以项目收益权进行资产证券化”也作为除外情形。
2.       如果已经规定合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，也就相应地不允许以上述资产为他人债务提供担保，因此，建议删除原条文第二款。
3.       原条文并未就项目公司为他人债务提供保证作出限制性规定，建议增加“除为合作项目进行融资外，项目公司不得为他人债务提供保证”。
第二十一条    对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。【修改建议】
第二十一条    对合作项目协议中约定的财政支出事项，同意实施项目的人民政府应当保障其依法足额纳入预算，并按照合作项目协议的约定及时支付资金。
【修改建议说明】
1.                      就足额纳入年度预算事宜，目前的条款并未设置承担此项职责的主体。根据《预算法》的规定，县级以上地方各级人民代表大会批准本级预算；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查和批准本级预算的调整方案。由此来看，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会具有预算的批准权和调整权，应当由其批准将合作项目协议中约定的财政支出事项列入预算。考虑到条例系行政法规，无法设置人民代表大会或其常务委员会的职责。因此，此处建议增加政府的职责，修改为“同意实施项目的人民政府应当保障其依法足额纳入预算”。
2.                      条款中采用了纳入“年度预算”的表述。从实践情况来看，因政府和社会资本合作项目的期限较长，而我国的预算系逐年由县级以上地方各级人民代表大会批准，社会资本方普遍担心合作项目协议中约定的财政支出事项在合作期限内的各个年度是否可以纳入预算。并且，我国正在推进与深化预算管理制度改革，各地将逐步编制中期财政规划，后续在预算管理制度方面可能还有进一步的改革措施。为了缓解社会资本方的忧虑，并为了与预算管理制度改革相衔接，建议将“年度预算”直接修改为“预算”。
3.                      在政府和社会资本合作项目中，合作项目协议系相关各方合作的基本法律文件，政府向社会资本方进行支付应当以合作项目协议的约定为依据。因此，建议将“按照规定程序批准后，及时支付资金”修改为“并按照合作项目协议的约定及时支付资金”。
第二十二条    政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。
对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。
【修改建议】
第二十二条    政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方或者项目公司实施合作项目提供便利。
对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文第一款中增加“或者项目公司”。
第二十三条    社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。
【修改建议】
第二十三条    社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。
【修改建议说明】
“技术规范”的范围较广，难以界定。而且，我国地域辽阔，各地对基础设施和公共服务的需求具有一定的差异。PPP项目的具体技术规范和技术标准需要根据项目所在地域的地理情况、服务对象、项目使用量等因素合理予以确定，并在合作项目协议中予以约定。因此，建议删除此条中的“技术规范”。
第二十六条    在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。
合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。
【修改建议】
第二十六条    在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。但是，经政府实施机构报本级人民政府同意，作为投资人的金融机构可以转让其持有的项目公司股权。
合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。
【修改建议说明】
在政府和社会资本合作项目中，普遍存在金融机构作为投资方，与建设方、运营方等产业资本组成联合体共同参与项目的情况。在金融机构作为投资方参与政府和社会资本合作项目的过程中，其资金一般系通过发起设立金融产品（如信托计划、股权投资计划等）募集而来。在金融产品因各种原因终止或者清算时，金融机构就需要转让项目公司股权，以回收资金向投资者进行分配。在此种情况下，因建设方和运营方并未发生变更，投资人转让其所持有的项目公司股权对项目的建设和运营并不存在实质性影响。因此，建议在该款中增加但书条款：“但是，经政府实施机构报本级人民政府同意，作为投资人的金融机构可以转让其持有的项目公司股权”。
  第二十七条    出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：
（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；
（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作项目财产。
因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。
【修改建议】
第二十七条    出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；
（二）因协议一方严重违约，危害公共利益；
（三） 因法律变更或者政策变化导致合作项目协议无法继续履行；
（四）依法征收、征用合作项目财产。
合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定和合作项目协议的约定给予社会资本方合理补偿。
【修改建议说明】
1.       本条系就合作项目提前终止的法定情形的规定。但是，原条文中仅强调社会资本方严重违约导致合作项目协议提前终止的情形，并未规定政府方违约导致的提前终止，有失公允。建议将原条文第一款第（二）项中的“社会资本方”修改为“协议一方”。
2.                在财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）第二章第十五节和第十六节中已经就法律变更、政治不可抗力（政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件）作出界定，并规定，“如因政治不可抗力事件导致项目提前终止，项目公司还可获得比其他不可抗力事件更多的回购补偿，甚至可能包括利润损失”。因此，建议参照《PPP项目合同指南（试行）》的规定，增加“因法律变更或者政策变化导致合作项目协议无法继续履行”的情形。
3.                原条文第二款在按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿之前设置了“因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止”的前提条件。PPP项目系长期项目，社会资本方的前期投入较大，因此，一旦发生合作项目提前终止的情况，即使提前终止系由社会资本方的违约行为所导致，政府方也应当给予社会资本方合理补偿。当然，如果提前终止系由社会资本方的违约行为所导致，政府方可以按照法律规定和合作项目协议的约定要求违约方承担相应的责任。另外，在政府方向社会资本方进行合理补偿时，不仅需要以国家有关规定为依据，也需要遵守合作项目协议的约定。因此，建议将第二款修改为“合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定和合作项目协议的约定给予社会资本方合理补偿”。
第二十八条    合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。
【修改建议】
第二十八条    合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
因社会资本方或者项目公司原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方或者项目公司的收益或者由社会资本方或者项目公司以其他方式补偿。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文第二款中相应增加“或者项目公司”。
第三十一条    县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。
社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。
【修改建议】
第三十一条    县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。
社会资本方或者项目公司应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文第二款中相应增加“或者项目公司”。
第三十二条    政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。
社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。
【修改建议】
第三十二条    政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。
社会资本方或者项目公司应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文第二款中相应增加“或者项目公司”。
第三十四条    社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。
对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。
【修改建议】
第三十四条    社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。
对政府有关部门、社会资本方或者项目公司违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。
【修改建议说明】
在PPP项目的实施过程中，可能发生违反法律、行政法规规定的行为的主体不仅包括社会资本方，也包括政府有关部门和项目公司。因此，在就单位和个人的举报权、投诉权作出规定时，建议在主体方面增加“政府有关部门”和“项目公司”。
第三十六条    政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。
【修改建议】
第三十六条    政府有关部门、社会资本方或者项目公司应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文中相应增加“或者项目公司”。
第三十七条    合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。
【修改建议】
第三十七条    合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供。
有下列情形之一的，经本级人民政府同意，政府实施机构可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合：（一） 社会资本方或者项目公司违反合作项目协议的约定，威胁基础设施的稳定、安全运营或者公共服务的稳定、安全供给，或者危及国家安全和重大公共利益的；
（二） 发生紧急情况，项目实施机构有合理理由认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或者造成严重环境污染的。
【修改建议说明】
根据原条文的规定，为确保公共服务的正常提供，在合作项目协议提前终止且必要的情况下，政府方可以“临时接管”PPP项目。
目前，在财政部和国家发展改革委关于PPP模式的相关规定中，已经就政府方临时接管项目作出了规定：
1.       《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第二十七条第一款规定，社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
2.       根据《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）第二章第十七节的规定，为了保证项目公司履行合同不会受到不必要的干预，只有在特定的情形下，政府方才拥有介入的权利。常见的情形包括：（1）存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险；（2）介入项目以解除或行使政府的法定责任；（3）发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。
3.       《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）第二十六条规定，社会资本方违反PPP项目合同约定，导致项目运行状况恶化，危及国家安全和重大公共利益，或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目，直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用，根据合作协议约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。
4.       《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）第二十条规定，在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
参照目前财政部和国家发展改革委关于PPP的相关规定，建议增加政府方临时接管合作项目的具体情形，并且，明确接管的主体为政府实施机构。
第三十八条    因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。
【修改建议】
第三十八条    因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，可以签订补充协议。
【修改建议说明】
本条的目的在于将协商作为争议解决的必要程序。但是，因合作项目协议发生的争议，在协商解决争议后并非都需要签订补充协议，因此，建议将“应当签订补充协议”修改为“可以签订补充协议”。
第三十九条    因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。
【修改建议】
第三十九条    因合作项目协议中的专业问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业机构提出专业意见。【修改建议说明】
本条系关于专家裁决的相关规定，原条文将争议范围限定于“专业技术问题”和将争议解决机构限定为“专业技术机构”过于狭窄。建议分别修改为“专业问题”和“专业机构”。
第四十条    因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
【修改建议】
第四十条    因合作项目协议发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
【修改建议说明】
因合作项目协议发生的争议不仅有合同履行方面的争议，还可能涉及协议订立、变更、效力等方面。因此，建议将“因合作项目协议履行发生的争议”修改为“因合作项目协议发生的争议”。
第四十一条    对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
【修改建议】
第四十一条    对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方或者项目公司认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
【修改建议说明】
根据本条例相关条文的规定，在PPP项目中可以设立项目公司。因此，建议在原条文中相应增加“或者项目公司”。
第四十四条    有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见；
（二）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；
（三）未向社会公布合作项目实施方案；
（四）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；
（五）未按照规定与选定的社会资本方签订合作项目协议；
（六）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；
（七）未按照规定对社会资本方移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。       
【修改建议】
第四十四条    有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；
（二）未向社会公布合作项目实施方案；
（三）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；
（四）未按照规定与选定的社会资本方或者项目公司签订合作项目协议；
（五）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的固定回报以及由政府为合作项目融资提供担保；
（六）未按照规定对社会资本方或者项目公司移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。
【修改建议说明】
1.       原条文第（一）项规定：“拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见”。与对本条例第十条的修改建议相适应，建议删除第（一）项。
2.       与对本条例第十四条的修改建议相适应，建议在原条文第（五）项中相应增加“项目公司”。
3.       与对本条例第十八条的修改建议相适应，建议将原条文第（六）项中的“最低收益”修改为“固定回报”。
4.       与对本条例第二十八条的修改建议相适应，建议在原条文第（七）项中相应增加“项目公司”。
第四十五条    政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；
（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；
（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；
（四）未按照规定建立合作项目档案；
（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。
【修改建议】
第四十五条    政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；
（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；
（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；
（四）未按照规定建立合作项目档案；
（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。
【修改建议说明】
与对本条例第二十一条的修改建议相适应，建议将原条文第（二）项中的“年度预算”修改为“预算”。
第四十七条    社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；       
（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；
（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；
（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；
（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。
对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。
【修改建议】
第四十七条    社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；    
（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、强制性标准；
（三）违反本条例的规定，将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途；（四）违反本条例的规定，项目公司为他人债务提供保证；
（五）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；
（六）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。
对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。
【修改建议说明】
1.                与对本条例第二十三条的修改建议相适应，建议将原条文第（二）项中的“技术规范”删除。
2.                建议将原条文第（三）项拆分为两项，与就本条例第十九条的修改建议相适应进行修改。
第四十八条    违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
【修改建议】
建议删除。
【修改建议说明】
在给他人造成损失的情况下，受到损失的一方可以根据《侵权责任法》等相关法律法规请求赔偿，此处并无必要专门作出规定，因此，建议删除本条。
第四十九条    采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。
【修改建议】
第四十九条    采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定，但是，本条例中与合作项目建设相关的规定除外。
【修改建议说明】
从本条的规定来看，系规定存量项目在采用PPP模式进行运营时也需要适用本条例的规定。在存量项目采用PPP模式进行运营时，不涉及到建设环节，因此，建议增加但书条款：“但是，本条例中与合作项目建设相关的规定除外”。