文丨天元律师事务所 季锋
随着城镇化发展进程的加快，国有建设用地供给量趋紧，城市更新作为有效挖掘土地资源的重要手段和方法应运而生。城市更新是指符合规定的主体对旧工业区、旧住宅区、城中村等特定城市建成区进行的综合整治、功能改变或者拆除重建等活动。根据深圳市规划和国土资源委员会网站[1]的公告，截至2016年12月31日，深圳存量城市更新计划数共 498个，总面积为 3,713.8692 公顷。对房地产开发企业而言，大量城市更新项目意味着大量的建设用地供给，参与城市更新项目将有效提高房地产开发企业的土地储备和市场占有率，更为重要的是，城市更新项目显著的区位优势、较低的土地成本以及更为灵活的拿地方式使得城市更新改造项目的开发利润显著高于一般房地产开发项目。因此，房地产开发企业普遍对参与城市更新项目具有较高的积极性。
截至目前，我国对城市更新活动没有统一的法律、法规予以规范，而是散见于《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《土地管理法》及其实施条例、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城乡规划法》等法律法规中。深圳市政府于2009年10月颁布的《深圳市城市更新办法》[2]（下称“《城市更新办法》”）标志着深圳市正式进入城市更新时代。截至目前，深圳市已基本形成了以《城市更新办法》及其实施细则及配套文件为基础，各辖区城市更新办法文件为辅的城市更新法律文件体系。
鉴于拆除重建类项目数量占城市更新项目总量的一半以上，且拆除重建类项目涉及的审批流程及法律关系最为复杂，本文从房地产开发企业参与拆除重建类城市更新项目的角度，对实施模式、实施路径以及各实施阶段的法律风控要点作如下总结与分析。
一、 更新改造项目的实施模式
根据《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条的规定，拆除重建类城市更新项目的实施模式共有四种：（1）权利主体自行实施；（2）市场主体单独实施；（3）合作实施；（4）政府组织实施。权利主体自行实施模式主要适用于规模较小且权利人经济基础较好、融资能力较强的更新改造项目，如渔民村项目[3]。市场主体单独实施模式主要适用于拆迁难度小、权利人配合度高的更新改造项目，如鹿丹村项目[4]。政府组织实施项目主要适用于公益性强、更新改造难度大，而开发利润低的更新改造项目，如大冲村项目[5]。实践中适用最为广泛的实施模式为市场主体与权利人合作实施模式，如五丰深圳项目[6]。由于该模式最大程度上保障了权利人的利益，因而拆迁谈判阻力小，更新改造进程快。
二、 更新改造项目的实施路径
(一) 城市更新单元划定——能不能改？
根据《城市更新办法》及其实施细则的相关规定，城市更新单元划定应当符合全市城市更新专项规划，充分考虑和尊重所在区域社会、经济、文化关系的延续性，并应符合多项技术要求，主要包括：（1）城市更新单元内拆除重建用地的面积原则上应当大于10,000平方米；（2）城市更新单元应当提供大于3,000平方米且不小于拆除重建面积15%的独立用地，无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施和城市公共利益项目。
此外，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称“《暂行措施》”）明确规定：“拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%”。合法用地分为五类，具体为：国有用地、原集体经济组织取得确权用地、旧屋村用地、已按历史遗留违法建筑处理的用地以及已按房地产登记历史遗留问题处理的用地。
(二) 城市更新意愿征集——愿不愿意改？
根据《城市更新办法实施细则》第三十七条的规定：“申报更新单元计划的，城市更新单元内权利主体的城市更新意愿应当符合下列条件：（一）城市更新单元拆除范围内用地为单一地块，权利主体单一的，该主体同意进行城市更新；建筑物为多个权利主体共有的，占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新。拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块的总用地面积应当不小于拆除范围用地面积的80%。（二）城市更新单元内用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，须经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意进行城市更新；或者符合本条第（一）项规定，并经原农村集体经济组织继受单位同意”。
(三) 更新单元规划制定计划申报、更新单元规划的编制与审批——怎么样改？
根据《城市更新办法》及其实施细则，城市更新项目应首先列入城市更新单元规划的制定计划（下称“更新单元计划”）。在更新单元计划经市政府批准后，计划申报主体应当向主管部门申请对城市更新单元范围内的土地及建筑物信息进行核查、汇总。之后结合土地核查结果，委托有资质的机构编制城市更新单元规划（下称“更新单元规划”）并由市规划国土主管部门批准后实施。更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据，应包括城市更新单元内基础设施、公共服务设施、具体范围、更新目标及方式、规划控制指标、城市设计指引等多项内容。须注意的是，土地及建筑物信息核查和更新单元规划的报批应当在更新单元计划公告之日起一年内完成。
实践中各区对更新单元计划及更新单元规划同步申请还是分步申请规定不一。宝安区与福田区明确了计划与规划同步申报的强制性规则，盐田区、罗湖区及南山区可以同步申请，而大鹏新区、龙华区、光明新区则不能同步申报。房地产开发企业应根据更新改造项目所在地的具体规定进行更新单元计划申报及更新单元规划编制。
(四) 实施主体的确定——由谁来改？
根据《城市更新办法》及其实施细则的相关规定，更新改造项目实施主体必须是项目拆除范围内的单一主体，形成单一主体的方式主要有三种：“（一）权利主体以房地产作价入股成立或者加入公司。（二）权利主体与搬迁人签订搬迁补偿安置协议。（三）权利主体的房地产被收购方收购。”房地产开发企业可以仅采用一种方式或多种方式相结合来形成单一主体。前述三种方式中，签订搬迁补偿安置协议的方式在实践中最为常用。搬迁补偿安置协议中应约定补偿方式、补偿金额和支付期限、回迁房屋的面积、地点和登记价格、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限、协议生效的时间和条件等相关事项。
(五) 土地取得及开发建设
《城市更新办法》及其实施细则规定了城市更新项目用地可通过协议出让的方式取得土地使用权，并对协议出让的土地价格计算标准作出了明确规定：“拆除重建类城市更新项目中城中村部分建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20％补缴地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。”土地使用权得以协议出让，加之土地成本的大幅降低，充分调动了房地产开发企业参与更新改造项目的积极性。
实施主体取得城市更新项目用地后的其他报批报建手续与一般房地产项目相同，此处不予赘述。
三、 更新改造项目中的法律风险及风控要点
较一般房地产发项目而言，城市更新改造项目审批流程更为繁杂，每一实施阶段均存在不同的法律风险，任一实施阶段未能顺利完成均会导致下一阶段工作无法开展、项目长期搁置，甚至前期投资无法收回。因此，更新改造项目实施各阶段的法律风控尤为重要，值得房地产开发企业给予高度的关注。以下将总结更新改造项目各实施阶段的法律风险和控制要点，以期房地产开发企业在参与更新改造项目的过程中避免损失。
1. 单元划定阶段的风险与风控要点
于房地产开发企业而言，城市更新单元划定阶段最大的风险是合法用地面积未能达到法定标准。结合更新改造项目的实际情况，实践中一般有三种解决方式：（1）调入非农建设用地指标。“非农建设用地”是在深圳城市化进程中，集体土地转为国有土地后，政府按照相关规定补偿给村企和个人的用地面积。就城市更新项目调入非农建设用地的条件，深圳市多个区均出台了关于非农建设用地指标交易及使用的相关规定，但各区之间并不完全一致。如，宝安区要求城市更新项目的更新单元已经获得有权机关的批准；龙华新区则要求城市更新项目已纳入城市更新计划；（2）申报历史遗留违法建筑。根据《暂行措施》第（四）款的规定：“合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地”；（3）缩小更新单元面积。
2. 意愿征集阶段的风险与风控要点
权利人的改造意愿是申报城市更新的重要条件之一，而城市更新项目内往往涉及多个权利人，该等权利人的改造意愿未能达到《城市更新办法》及其实施细则的要求、未能确定单一申报主体是意愿征集阶段最为常见的法律风险。房地产开发企业在改造项目摸底时应与权利人充分沟通交流，全面了解其基本情况及改造意愿。此外，实践中曾有少数城市更新项目是以双主体进行申报，且2017年1月深圳市政府出台的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》[7]也明确提出了各类旧区零散旧住宅区进行城市更新的，可采取联合主体申报的申报方式。因此，在难以确定单一申报主体的情况下，房地产开发企业可就能否采取联合主体申报的方式与辖区主管机关进行沟通。
在涉及与村企开展合作的城市更新项目中，村企股东会的召开程序是否符合法律法规及公司章程的规定，决定了股东会通过决议的效力，同时也决定了意愿征集结果能否达到法定标准。因此，房地产开发企业应监督相关决策程序并留存证据，确保程序合法、合规并符合公司章程的要求。其次，实践中存在大量自然人股东无法亲自到场参与股东会的情况，房地产开发企业应事先准备好授权文件并提供给无法出席的股东，确保股东会可以顺利召开并且表决效力不受影响。此外，要求公证机关现场公证的，还应提前与公证机关进行充分的沟通。
3. 单元计划申报及规划编制阶段的风险与风控要点
如前文所述，单元计划规划编制阶段的工作主要有二：（1）土地及建筑物核查；（2）更新单元规划编制。在土地及建筑物核查过程中，容易产生被拆迁人认定错误、因继承或婚姻关系导致被拆迁人资格遗漏等风险。在更新单元规划依法进行公示的过程中，则容易产生权利人或相邻权人对单元规划提出异议，延缓项目单元规划审批及后续工作开展的风险。此外，房地产开发企业通常通过突破法定图则、调整容积率等方式，以期达到房地产开发企业的预期商业目的，但最终能否获得主管机关的批准存在较大的不确定性。
无论是土地及建筑物核查过程中的错误或遗漏、单元规划编制未能顺利获批，亦或是规划编制阶段的其他法律风险，均将延缓更新项目的进度。如未能于规定时间内完成规划单元编制，更新改造项目将面临被移出更新单元计划的风险，更新改造项目将重新回到起点。就上述风险，建议房地产企业对被更新改造对象的性质、被补偿安置主体的资格等进行法律梳理，充分论证政府、权利人与房地产开发企业各自的需求，寻求利益平衡点，并合理统筹安排计划申报及规划报批的时间，确保更新改造顺利推进。
4. 实施主体确定阶段的风险与风控要点
如前述，签署搬迁安置补偿协议是更新改造项目实施主体形成的主要方式之一。。搬迁安置补偿协议的签署主体不是被拆迁房屋的权利主体或被拆迁房屋存在权属争议等情况都将对搬迁补偿安置协议的效力及履行造成不利影响，从而导致房地产开发企业不能最终成为实施主体。一般情况下，在房地产开发企业成为实施主体前，已经向权利人支付部分补偿款项。未能成为更新项目的实施主体可能导致房地产开发企业面临前期投入以及搬迁协议项下已支付的各种款项无法追回的风险。就此，建议房地产开发企业重点关注搬迁补偿安置协议中违约责任条款的设置，明确房屋权属发生争议、协议签署人并非权利人等事项的违约责任，并在搬迁安置协议中约定房地产开发企业未能取得实施主体资格情况下的后续安排。
5. 土地取得及开发建设阶段的风险与风控要点
城市更新改造项目中，房地产开发企业在土地取得及开发建设阶段的风险与一般房地产项目一致，此处不予赘述。
结语
城市在不断地生长，城市更新是一个永恒的课题，是城市发展的未来趋势。优化使用土地、改善城市面貌、提升人居条件是城市更新的题中应有之意。在繁杂的城市更新改造过程中，每一实施阶段的法律风险均是对房地产开发企业的极大挑战。房地产开发企业及提供相关法律服务的律师均应对该等风险给予足够的重视，选定符合更新改造项目具体情况的实施模式，在合法、合规的前提下取得土地使用权并开发建设，以期最大限度地规避风险。
[1] 深圳市规划和国土资源委员会网站http://www.szpl.gov.cn
[2] 《深圳市城市更新办法》（深府[2009]211号）
[3] 渔民村项目：渔民村村委员以村集体股份公司为实施主体，自行改造；
[4] 鹿丹村项目：深圳市政府委托市住房和建设局负责实施。
[5] 大冲村项目：华润置地（深圳）有限公司作为实施主体，对大冲村进行更新改造；
[6] 五丰深圳项目：深投控作为更新项目权利主体，与华润深圳合资设立项目公司，负责更新改造项目的实施。
[7]《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》（深府办〔2016〕38号）
