文丨天元律师事务所   夏智华   陶雪松
近年来，随着相关技术的不断完善，自动驾驶汽车的理念在世界范围内得到了越来越广泛的认可，不少国际知名科技公司和汽车厂商，如戴姆勒、谷歌、宝马、Uber、特斯拉，均在自动驾驶汽车的设计与研发方面投入巨资，以期在汽车行业未来的版图中占据一席之地。我国目前在这一领域也保持比较活跃的态势，但相比而言，相关的立法仍处于滞后状态，亟待改变。
本文由三部分组成，第一部分主要介绍自动驾驶汽车的概念与智能化分级，第二部分对目前一些领先国家在自动驾驶汽车领域发布的法律法规的主要内容进行了综述，第三部分简要分析了中国在自动驾驶汽车领域的立法现状、发展自动驾驶汽车面临的主要法律障碍、在自动驾驶汽车领域可资借鉴的国外立法经验以及对我国相关立法提出的建议。   
一、自动驾驶汽车的概念与智能化分级
自动驾驶汽车（Automated Vehicle）又称无人驾驶汽车、智能汽车、智慧汽车，是一种通过人工智能、传感器和全球定位系统等装置的协同合作，实现在没有人工操作的情况下能够在道路上安全行驶的汽车。
根据所采纳的人工智能水平的高低，自动驾驶汽车可以分为不同的级别。目前国际上广泛采用的是国际汽车工程师协会（SAE International）于2014年发布的SAE汽车智能化分类标准（Taxonomy and Definitions for Terms Related to On-Road Motor Vehicle Automated Driving Systems, or “J3016”）。J3016对汽车智能化所划分的标准如下表所示：
SAE等级
名称
含义
驾驶操作
驾驶环境监控
失效应对
典型工况
驾驶员监控车辆的行驶
L0
无自动化
驾驶员完全掌控车辆
驾驶员
驾驶员
驾驶员
所有行驶工况
L1
驾驶辅助
由一项驾驶辅助系统完成某些特定的驾驶操作，包括根据驾驶环境控制车辆的行驶方向或者加减速，驾驶员完成剩余部分的驾驶操作。
驾驶员与系统
驾驶员
驾驶员
车道内正常行驶，高速公路无车道干涉路段，泊车工况
L2
部分自动化
由一项或多项驾驶辅助系统完成某些特定的驾驶操作，包括根据驾驶环境同时控制车辆的行驶方向与加减速，驾驶员完成剩余部分的驾驶操作。
系统
驾驶员
驾驶员
高速公路及市区无车道干涉路段，换道、环岛绕行、拥堵跟车等工况
自动驾驶系统监控车辆的行驶
L3
有条件的自动化
由驾驶系统完成所有的驾驶操作，但是驾驶员应当随时能够根据驾驶系统的提示接管驾驶
系统
系统
驾驶员
高速公路正常行驶工况，市区无车道干涉路段
L4
高度自动化
由驾驶系统完成所有的驾驶操作，即使驾驶员未能及时根据驾驶系统的提示接管驾驶
系统
系统
系统
高速公路全部工况及市区有车道干涉
路段
L5
全自动化
由驾驶系统完成所有的驾驶操作，在人类驾驶员可以行驶所有道路和行驶环境中皆可以行驶
系统
系统
系统
所有行驶工况
二、领先国家在自动驾驶汽车方面的立法
（一）美国
2017年9月6日，美国众议院正式通过了“自动驾驶法案”（Safely Ensuring Lives Future Deployment and Research In Vehicle Evolution Act, or “Self-Driving Act”）。在该法案出台之前，美国已有超过20个州通过了有关自动驾驶的法规，但是由于各州的技术标准不统一，导致了自动驾驶汽车生产商制造的自动驾驶汽车很难满足各州的要求。对此，自动驾驶法案对自动驾驶汽车领域的监管等方面作了统一规定，其主要内容如下：
1、统一的监管
自动驾驶法案规定了联邦层面的立法优先权，强调各州有关自动驾驶汽车设计、制造和性能等方面的规定必须严格遵照联邦法律的要求。根据该法案，美国高速公路安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration, or “NHTSA”）有权监管自动驾驶汽车的设计、制造和性能；各州仍然负责车辆的登记上牌、保险与排放检查，但是对车辆的设计、制造和性能的要求必须和联邦法律的规定保持一致。[1]各州仅有权在联邦规定的基础上对自动驾驶车辆的使用提出更高的性能标准。[2]
该法案在自动驾驶汽车的安全性方面对NHTSA提出了新的监管要求。法案规定，在法案生效之日起的24个月内，NHTSA应当发布最终规则，要求各大自动驾驶汽车的生产厂商向其提交自动驾驶汽车的安全评估证明。该最终规则应包括：汽车生产厂商的规格与资质；证明自动驾驶汽车能够安全行驶、符合设计性能的测试结果与数据；影响安全行驶的因素；安全评估证明的更新计划等。[3]此外，在法案生效之日起的1年内，NHTSA应当制订、公布并向参众两院提交一份安全优先计划，以建立新的机动车辆安全标准，确保自动驾驶汽车与其他机动车共同在道路上行驶时的安全性。对于自动驾驶汽车，法案规定该安全标准应当涵盖人机界面、传感器、致动器、软件与网络信息等方面。[4]
2、豁免权
美国现行的联邦汽车安全标准（Federal Motor Vehicle Safety Standards, or “FMVSS”）是由NHTSA发布的，该标准规定了汽车生产厂家在设计并制造汽车及汽车部件时应当遵照并执行的条件。任何车辆或装备部件如果不符合FMVSS，则不得以销售为目的进行生产。而FMVSS是针对人工驾驶汽车而制定的，其各项规定与技术指标均基于人工驾驶汽车，因此自动驾驶汽车难以符合FMVSS的要求。在自动驾驶方案出台之前，NHTSA每年可以发放2500个针对FMVSS的豁免权，允许汽车生产厂家在公路上测试相应数量的自动驾驶汽车。自动驾驶方案将逐步提高这一限额，其中，第一年NHTSA可以发放2.5万个豁免权，第二年为5万，第三年和第四年提高至10万。根据豁免权条款规定，只要在发放限额内且汽车生产厂商能够证明道路行驶的安全性，自动驾驶汽车就可以开展上路测试。[5]
2、隐私权
根据法案的规定，自动驾驶汽车的生产厂家必须制定“隐私方案”，说明其如何收集、使用、分享和存储自动驾驶汽车用户的信息。对于不希望共享自己数据的用户，生产厂家应当有相应的处置方案。对于留存的用户信息，生产厂家应当通过数据缩小化、去识别化等方式防止信息的泄露。除此以外，法案还要求自动驾驶汽车的生产厂家必须向用户提供该厂家的隐私权规则。上述关于隐私权的条款将于不迟于该条款制定之日起的180天之内开始生效，以推动各汽车厂家尽快制订各自的隐私方案。[6]
4、组建自动驾驶汽车顾问委员会
除了上述主要规定之外，法案还要求美国交通部长在法案生效之后的6个月内，在NHTSA内组建自动驾驶汽车顾问委员会。该委员会主要承担信息收集、技术设备开发等职能，并在自动驾驶汽车对残疾人、年迈人士产生的帮助，在信息隐私安全、劳工与就业、环境所造成的影响等方面为交通部长提供意见与解决方案。[7]
众议院提出的自动驾驶法案没有对自动驾驶汽车及自动驾驶系统的概念、自动驾驶汽车汽车的准入条件、交通事故责任等实体法律问题作出具体规定。法案通过划分政府部门职责、拟定各项进度“时间表”，希望在全美范围内逐步构建一个统一的自动驾驶汽车标准化体系，以及相应的道路测试规范，防止各州政府出台的不同法规与技术标准阻碍了自动驾驶汽车产业的发展。但是该项法案在成为法律之前尚不具有约束力，由各州自愿遵守并执行。
  除了众议院通过的上述法案，美国参议院下属的商业、科学及交通委员会已于2017年10月4日审查通过了“先进科技安全运输法案”（The American Vision for Safer Transportation through Advancement of Revolutionary Technologies, or “AV Start Act”），该法案目前已提交至参议院讨论。先进科技安全运输法案与众议院提出的自动驾驶法案在诸多方面的规定保持了一致，例如：准许美国交通部长给予自动驾驶汽车厂商一定数量的豁免权，用以开展自动驾驶汽车测试；各州无权再对车辆的具体性能提出具体要求，仅负责车辆的登记上牌、保险与排放检查；汽车生产厂商应当在自动驾驶汽车路测后、投入生产前向交通部长提交安全评估材料证明。出于就业保护的考虑，先进科技安全运输法案选择与自动驾驶法案保持一致口径，将重达10,000磅以上大型货运卡车排除在法案管辖以外。但是相比自动驾驶法案，先进科技安全运输法案在自动驾驶汽车的定义、安全标准的制订、网络安全、使用者的教育与培训等领域作了更为详细的规定。
据了解，目前参议院内部对该项法案的审查意见并不统一，何时才能表决通过，并无明确的时间表。根据美国国会的立法规程，在参议院表决通过了该项法案后，参、众两院代表将经由两院联席协调会（Conference Committee）对各自提出的法案进行协商与修改。如两院代表在协调会中达成共识并形成统一的法案文本，那么该统一的法案文本将再次在两院进行表决。在两院均获表决通过的法案文本将提交美国总统签署，——走完这一步，一项法案才正式成为法律。
（二）德国
德国议院于今年5月份通过了关于修改《德国道路交通法》（Stra?enverkehrsgesetz, stVG）的法律草案，以法律的形式确立了关于自动驾驶汽车的规定。根据新修订stVGstV的规定，高度或完全自动驾驶系统将被准许用于操控汽车的驾驶。新修订stVG关于自动驾驶汽车的规定主要包括以下几个方面：
1、高度或完全的自动驾驶系统
根据新修订的stVG的规定，只有配备了高度或完全自动驾驶系统的自动驾驶汽车，才能获准注册并投入使用。新法对高度或完全自动驾驶系统作了法律上的解释，规定其需要具备以下基本功能：（1）在启动之后能够控制汽车正常行驶，完成驾驶任务，包括纵向和横向引导；（2）在控制汽车行驶期间遵守与车辆引导有关的交通法规的规定；（3）在行驶过程中能够在任何情况下被驾驶员手动关闭，由驾驶员接管汽车；（4）能够识别在何种情况下需要驾驶员手动操控汽车；（5）在需要驾驶员手动操控汽车的情况下，能够向驾驶员发出视觉、听觉或者触觉的提示。[8]
2、接管义务
新修订stVG要求自动驾驶系统必须具备智能化识别功能，能够判断何种情况下需要驾驶员介入并接管汽车的行驶。自动驾驶汽车必须配置方向盘、油门和刹车，且驾驶员必须持续坐在驾驶座位上，经驾驶系统提示或者驾驶员意识到驾驶系统无法完成驾驶任务时，应当由驾驶员及时接管汽车[9]。在汽车行驶期间，驾驶员的双手可以脱离方向盘、转移视线，并从事其他活动，例如阅读、书写或看电视等，但是不得在行驶过程中睡觉且需要保持足够的反应时间以便随时接管汽车。而在stVG修订之前，如果汽车使用的是半自动驾驶系统，则驾驶员需要全程监控汽车的行驶。
3、“黑匣子”
新法要求自动驾驶车辆均应当配备黑匣子，以便记录行驶全程的操作数据以及认定事故责任。操作数据包括驾驶员与自动驾驶系统各自驾驶的区间段、何时自动驾驶系统要求驾驶员接管汽车以及行驶过程中发生的技术故障。该类数据将由专门部门负责收集与存储，仅在自动驾驶车辆涉及交通事故的情况下可以向其他第三方提供[10]。有关黑匣子的其他技术性要求将由德国政府出台行政法规予以进一步规范。
4、法律责任
新修订的stVG没有改变德国道路交通法的严格责任原则。在此原则下，无论自动驾驶汽车的车主（Fahrzeughalter）对于事故是否有过错，也无论该事故是由何种原因造成的，都应当承担赔偿责任[11]。对于自动驾驶汽车的驾驶员（Fahrer），法律规定应当承担连带责任。而在自动驾驶汽车的驾驶员与车主不是同一人的情况下，上述严格责任原则对驾驶员并不适用[12]。也就是说，如果驾驶员能够举证证明交通事故并非因其故意或过失造成的，那么其对交通事故不承担责任。而对于自动驾驶汽车的制造商（Produzent），新修订的stVG没有直接规定其赔偿责任，事故的受害方必须根据《德国产品责任法》（Produkthaftungsgesetz）的规定，主张制造商对产品缺陷造成的事故承担产品责任。在赔偿责任限额方面，对于由驾驶系统故障导致人员伤亡的交通事故，新法将车主的赔偿责任限额提升至1000万欧元，但是该赔偿责任限制并不适用于自动驾驶汽车的驾驶员。[13]
相比美国的无人车法案，德国新修订的stVG直接涉及了无人车的驾驶规则与实体法律问题。新修订的stVG要求驾驶员坐在座位上并准备随时接管车辆，因此该类自动驾驶汽车更贴近SAE的智能汽车分类中L3级别的智能汽车。德国通过对L3级别自动驾驶汽车行驶过程中的重点环节进行规制，并通过行驶数据的记录技术，使自动驾驶汽车能够尽早在德国通过路测、实现批量化生产。但是新修订的stVG中暴露的诸多问题也值得思考。例如：新法允许驾驶员在自动行驶过程中转移视线，但是又要求驾驶员需要有足够的反应时间以便随时接管汽车，该“反应时间”最终经议会讨论被定义为2-5秒，但对于驾驶高速公路上的汽车，该时间则是远远不够的。除此之外，在由驾驶系统故障所导致的交通事故中，新法规定了自动驾驶汽车的驾驶员与车主的责任，却没有直接规定自动驾驶汽车生产厂家的责任。新法也没有对用户的信息与隐私权保护问题作详细规定。上述问题都有待德国立法机构进一步完善与改进。
（三）其他国家及国际公约关于自动驾驶汽车的规定
除了美国和德国以外，英国、法国、加拿大、澳大利亚、瑞典等国家也纷纷在立法层面上展开探索，颁布了关于自动驾驶汽车路测的法律规定或行政命令。
在汽车驾驶领域通行的国际公约是《维也纳道路交通公约》（Vienna Convention on Road Traffic）（以下简称“《公约》”）。根据1968年签署的《公约》第八条的规定，凡行驶的车辆或车辆组合必须有一名驾驶人，且凡驾驶人应随时能够控制其车辆。由于大部分欧洲国家是《公约》的缔约国，该条规定若不修改，将会直接造成该地区的汽车厂家无法在本土开展自动驾驶汽车测试（目前中国尚未加入该公约）。考虑到该条规定极大限制了自动驾驶汽车的发展，联合国欧洲经济委员会于2016年3月通过修正案修改了《公约》的上述规定。新的《公约》规定，在自动驾驶系统全面符合联合国车辆管理条例以及驾驶员可以手动选择关闭自动驾驶系统的前提下，驾驶员可以将车辆的驾驶职责交给自动驾驶系统。该项规定为欧洲各国开展自动驾驶技术立法、实施自动驾驶汽车路测扫清了障碍。
三、自动驾驶汽车在我国的发展、面临的主要阻碍、立法现状及建议
（一）自动驾驶汽车在我国的发展
近年来，我国在自动驾驶汽车领域的立法工作也在加快推进。2017年4月25日，国家工信部、发改委与科技部发布了《汽车产业中长期发展规划》，要求到2020年，汽车DA（驾驶辅助）、PA（部分自动驾驶）、CA（有条件自动驾驶）系统新车装配率超过50%，并规划将“智能网联汽车”作为八大重点工程之一。6月12日，我国首次开展了关于自动驾驶技术路线和标准框架的讨论，由工信部、国家标准化管理委员会主导编写的《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）（2017年）（征求意见稿）》（以下简称“《体系建设指南》”）正式对外公布。根据《体系建设指南》，我国的自动驾驶技术选择了“智能化”加“网联化”的战略发展路径。与美国与德国的自动驾驶汽车相比，我国提出的智能网联汽车除了配备先进的车载传感器、控制器、执行器等自动化设备，还融合现代通信与网络技术，实现了车与X（人、车、路、云端等）智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能。
（二）自动驾驶汽车在我国发展面临的主要阻碍
目前，各大汽车厂商开展的自动驾驶汽车路测并不符合中国现行的交通法规的规定。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称“《道路交通安全法》”）（2004年5月1日起施行，2011年4月22日第二次修正）第二条规定，机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称“《道路交通安全法实施条例》”，2004年5月1日起施行）第六条规定，机动车更换车身或者车架的，机动车所有人应当向登记该机动车的公安机关交通管理部门申请变更登记。《道路交通安全法》第十六条规定，任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征；不得改变机动车型号、发动机号、车架号或者车辆识别代号。目前测试的自动驾驶车辆通常由整车改装而成，在测试过程中需要不断更换车身车架，搭载的各项各项测试设备仪器也会改变机动车的结构与构造，而上述行为均是我国现行交通法律法规所禁止的。同时，由于缺乏测试的标准化技术指标，自动驾驶汽车路测应当满足什么要求，需要达到何种标准，尚处于无法可依的阶段。
即便在通过测试正式投入使用之后，自动驾驶汽车也不符合目前道路行驶的法定条件。《道路交通安全法》十九条规定，驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。《道路交通安全法实施条例》第十九条规定，符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件的人，可以向公安机关交通管理部门申请机动车驾驶证。由此可知，在我国车辆的驾驶主体应当为符合驾驶许可条件并取得驾驶证的自然人，自动驾驶系统显然不能成为车辆的驾驶主体。
（三）我国在自动驾驶汽车领域的立法现状及相关建议
统观美国、德国等西方国家在自动驾驶汽车方面的立法历程，立法机构（包括有立法权的行政机构）均首先针对自动驾驶汽车道路测试活动制订相关规则或指南，以消除自动驾驶汽车测试的障碍，并统一道路测试的各项标准。在我国，目前由工信部负责牵头起草的《智能网联汽车公共道路适应性验证管理规范（试行）》（初稿）对自动驾驶汽车展开公路测试的程序及合规性问题进行了规定，其主要内容涵盖了公共道路适应性验证申请及审核流程、验证过程管理、验证期间事故责任认定及处理等方面。该规章在颁布后有望对未来中国自动驾驶汽车的公共道路测试提供法律基础。
一个全面规范的自动驾驶测试监管体系也有利于吸引自动驾驶厂商在该区域开展公路测试。这里有必要重点提及美国加州的相关立法。加州于2012年率先通过立法允许自动驾驶汽车在加州公路上展开测试，并于2016年9月通过该法律的修正案允许完全自动驾驶汽车（无驾驶员、无刹车、油门与方向盘等配置）在特定的场地以限定的时速展开路测[14]。加州的《自动驾驶汽车法》（Vehicle Code - VEH）对测试过程中随车人员配备、自动驾驶技术应当达到的条件、安全性要求、汽车厂商责任保证金的缴纳、路测申请、事故数据记录以及用户隐私权的保护等方面都有比较详细的规定。通过完善的立法与有效的执行，加州已成为全球自动驾驶行业开展路测的首推之地。目前已有包括奔驰、福特、特斯拉、百度、谷歌在内的40家汽车厂商或科技公司取得了加州的自动驾驶汽车测试牌照（Autonomous Vehicle Testing Permits）[15]。中国在制订有关自动驾驶汽车道路测试的指南或法规时亦可借鉴与参考加州的相关做法，这将有助于中国取得全球自动驾驶行业的主导权。
另一方面，《体系建设指南》拟进行智能网联汽车的各项标准体系建设，旨在为自动驾驶汽车的上路测试提供规范的技术依据。根据《体系建设指南》，中国拟制订95项新标准，其中9项标准已立项或申请立项，12项标准正在调研中。一个完整的自动驾驶工程主要包括环境感知、行为决策、路径规划和运动控制四大部分。目前已立项或申请立项的标准主要集中在较为成熟的技术方向，而自动驾驶工程核心领域的技术标准，例如多传感器融合、自主导航路径规划、横、纵、垂向的协同控制，仍处于真空状态，有待相关部门进一步调研并发布相应的标准规范。
在自动驾驶汽车通过路测正式投入使用之前，我国还应当修改目前交通法规中对于驾驶主体的相关规定，允许符合交通管理规定的自动驾驶系统作为车辆的驾驶主体。除此以外，从前述领先国家的自动驾驶汽车的相关法律法规来看，未来的立法还应包括自动驾驶汽车的准入条件、安全标准、驾驶员配备、操作准则、事故责任划分、驾驶数据记录与隐私权保护等多项内容。当然，任何针对新生事物的立法都不可能是一蹴而就的，而宜采取小步快跑的方式，既保持一定的前瞻性，也不搞“大跃进”。
[1] Self-Driving Act, SEC. 3. (b) PREEMPTION. (1) HIGHLY AUTOMATED VEHICLES
[2] Self-Driving Act, SEC. 3. (b) PREEMPTION. (4) HIGHER PERFORMANCE REQUIREMENT
[3] Self-Driving Act, SEC. 4. (a) SAFETY ASSESSMENT CERTIFICATION
[4] Self-Driving Act, SEC. 4. (b) RULEMAKING AND SAFTY PRIORITY PLAN
[5] Self-Driving Act, SEC. 6. GENERAL EXEMPTIONS
[6] Self-Driving Act, SEC. 12. PRIVACY PLAN REQUIRED FOR HIGHLY AUTOMATED VEHICLES
[7] Self-Driving Act, SEC. 9. HIGHLY AUTOMATED VEHICLE ADVISORY COUNCIL
[8] Stra?enverkehrsgesetz, § 1a Kraftfahrzeuge mit hoch- oder vollautomatisierter Fahrfunktion
[9] Stra?enverkehrsgesetz, § 1b Rechte und Pflichten des Fahrzeugführers bei Nutzung hoch- oder vollautomatisierter Fahrfunktionen
[10] Stra?enverkehrsgesetz, § 63a Datenverarbeitung bei Kraftfahrzeugen mit hoch- oder vollautomatisierter Fahrfunktion
[11] Stra?enverkehrsgesetz, § 7 Haftung des Halters, Schwarzfahrt
[12] Stra?enverkehrsgesetz, § 18 Ersatzpflicht des Fahrzeugführers
[13] Stra?enverkehrsgesetz, § 7 Haftung des Halters, Schwarzfahrt
[14] California Vehicle Code. DIVISION 16.6. Autonomous Vehicles [38755]. (a)
[15] www.dmv.ca.gov/portal/dmv/detail/vr/autonomous/testing