文丨天元律师事务所反垄断部 黄伟、杨毅
2018年是我国《反垄断法》正式实施的第十周年。过去的十年见证了我国反垄断实践经过前期的探索与沉淀，逐渐成长为全球最重要的反垄断执法与司法辖区之一。
在第一个十年结束之际，《反垄断法》将启动首次修订程序，积淀过往实践中的经验与不足，以更好地发挥其维护市场公平竞争的“经济宪法”之职能。随着国务院政府机构改革方案推出，反垄断执法机构框架将发生重大变革，预示着我国反垄断执法实践将步入新的时期，后续配套法规的完善、具体执法活动开展以及企业的应对与合规都将发生相应调整。而过去一年在反垄断执法、经营者集中审查以及反垄断诉讼等细分领域发生的案例与动态，也将对未来一年执法与司法趋势以及企业的合规工作带来一定的启示。
一、反垄断法首次修订提上议程，多部反垄断指南即将出
据报道，在正式施行了十年后，相关部门已启动了对《反垄断法》的修订研究工作，总结过去十年的实践经验，并进一步提升在新时代下维护市场公平竞争的要求。据了解，本次修订的重点是确立竞争政策在市场经济中的基础性地位，在目前不断加强事后对垄断行为执法的基础上，进一步强化对垄断行为的事前监管，以立法的形式确立公平竞争审查制度。而本次修订是否会对此前各界所关注的针对行政垄断的处罚权、反垄断损害赔偿数额等问题作出回应，也值得进一步关注和讨论。
此外，备受关注的《关于汽车业的反垄断指南》、《关于滥用知识产权的反垄断指南》等多部反垄断指南，在经过向社会各界公开征求意见以及多轮修改之后，有望于今年正式出台，为执法活动以及企业的合规工作提供更为精确的指引。
二、三大反垄断执法机关合并，反垄断执法将迈入新时期
根据第十三届全国人大一次会议表决通过的国务院政府机构改革方案，国务院将组建国家市场监督管理总局，将目前国家工商总局、国家发改委以及商务部下属的反垄断执法职能以及国务院反垄断委员会办公室的职责整合进其中。这也意味着，从《反垄断法》实施至今，由国家发改委负责价格相关的反垄断执法，国家工商总局负责非价格领域的反垄断执法，商务部负责经营者集中反垄断审查与执法的职责分工框架将成为历史。未来将由国家市场监督管理总局整合上述执法职责，作为统一的反垄断执法机关取而代之。
截止目前，合并后国家市场监督管理总局关于反垄断执法的机构设置、职责安排以及时间表等具体细节尚未公布，对执法活动乃至整体中国反垄断实践所产生的影响也尚不明朗。但可以预见，随着执法机关合并给执法活动带来的变化，此前各部委颁布的反垄断相关配套法规的修订与完善工作，以及企业的应对与合规工作都将发生相应的调整。
尽管存在上述不确定性，但从长远来看，在执法机关合并后，过往由各部委分散职责所引发的管辖不明以及配套法规重复等问题将得到改善，并在今后反垄断执法过程中形成更为统一的认定标准与执法尺度，也能够有效提升企业反垄断合规工作的效率。
三、推进公平竞争审查制度的落实，强化针对行政垄断的执法
在我国政府持续推进供给侧改革，转变政府职能的大环境下，破除行政垄断，防止滥用行政权力排除限制竞争的工作稳步开展，公平竞争审查制度建设与针对行政垄断的执法活动将继续得到有力推进。
针对政策措施的事前审查方面，在《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的基础上，2017年，国家发改委等5部委联合印发《公平竞争审查制度实施细则》（“《实施细则》”），在审查程序、审查标准以及责任追究等方面都提出了更为细致的要求。同时国务院还建立了公平竞争审查工作部级联席会议制度，各省也相继推出在当地落实公平竞争审查制度细则与时间表。
在制度建设有序开展的情况下，公平竞争审查制度的实际执行情况、审查效果以及对审查工作的监督措施也是各界所关注的重点。例如如何认定行政机关出台的政策措施是否按照《实施细则》的审查标准进行审查等具体问题，仍需要在实践中进一步予以明确；而对于违反公平竞争审查要求的事后救济措施，除了向政策制定机关反映要求补做审查，或向反垄断执法机关举报并由其发起调查之外，是否还能通过其他更为直接的措施，作为现有监督机制的有效补充，以提高公平竞争审查制度的实际执行效果，也是实务中普遍关注的问题。2017年天元率先就多个城市网约车相关管理规定从公平竞争审查角度提起举报，不仅是对落实公平竞争审查制度的有益尝试，也为相关主体提供了在未来面对可能妨碍竞争的政策措施出台时可借鉴的思路。
在针对行政垄断的事后调查方面，过去一年行政垄断执法案件遍地开花。根据执法部门所公布的案件，2017年至今，国家发改委及地方物价部门共调查了60余起滥用行政权力排除限制竞争的案件，通过广泛、深入的执法活动纠正了各地行政机关存在的排除竞争、指定交易、地方保护等现象；工商系统方面，宁夏工商局、江苏省工商局也相继公布了督促清理妨碍竞争的政策措施、纠正违法增设市场准入条件的案件。在今年的政府工作报告中，李克强总理再次强调了打破行政垄断对于深化改革的重要意义。而推进公平竞争审查制度再度被列为今年年反垄断执法机关的工作重点，也预示着针对行政垄断的监督与执法活动将进一步加强。
四、反垄断执法重心将持续关注涉及民生的行业
2017年，反垄断执法工作总体平稳但不乏亮点。国家发改委及地方物价部门公布了针对医药、化工、造纸、电力、港口等行业的多起价格垄断调查案件。其中18家PVC企业达成横向价格垄断协议案，是目前针对国内企业处罚总金额最高的案件。新赛科、汉德威滥用异烟肼原料药市场支配地位案，是我国反垄断执法机关首起适用共同市场支配地位对经营者作出处罚的案件；工商系统方面，执法工作集中于供水供电、医药、燃气、保险等涉及民生的领域。其中，延续了2016年重点查处公用企业排除、限制竞争案件的态势，公布了多起针对供水、供气等公用企业滥用市场支配地位行为的处罚案件。
展望2018年反垄断执法的趋势，在执法机关合并的具体细节尚未公布的情况下，从国务院机构改革方案出台，到国家市场监督管理局的反垄断执法机构设置与职责分工方案最终落地的过渡期内，反垄断执法活动可能存在一定的不确定性。但从执法机关过去一年的工作重心与公布的处罚案例，以及在多种场合公开的态度来看，2018年医药、医疗器械、化工、工业原料等与民生息息相关的行业依然是反垄断执法工作所关注的重点，相关企业仍应注意做好合规工作。
五、经营者集中申报数量稳定增长，持续提升对未依法申报行为的执法力度
经营者集中申报方面，2017年，商务部审查的经营者集中申报案件总体呈现如下特点：收到申报案件数量持续增多。根据商务部公布的数据，2017年共收到经营者集中申报400件，其中立案353件，审结344件；审理时间较往年同期进一步缩短，其中97.8%的简易案件在初步审查阶段审结；附条件批准的案件达7起，对具体附加的限制性条件也体现出更加深入的思考。如在加阳萨钾合并案、惠普收购三星打印机案、日月光收购矽品案等案件的审查及附加的限制性条件中，都体现出了商务部对于收购或持有非控制少数股权行为的高度关注。
对未依法申报行为的执法方面，2017年，商务部共对9起未依法申报的经营者集中作出处罚，相较往年有大幅增长，执法活动趋于严厉。其中，美年大健康收购慈铭体检等6起案件所体现的分步骤交易涉及的经营者集中问题，以及今年年初公布的广汇宝信和北京燕宝收购四川港宏交易体现的实质性抢先合并问题值得引起特别关注。
截至目前，针对企业应报未报行为的处罚措施，都是适用《反垄断法》第四十八条中关于处以违法实施集中企业50万元以下的罚款的规定，尚未有案件适用该条规定的其他更为严厉如恢复到集中前状态的处罚措施。但考虑到这些案件经过审查均认为不具有排除、限制竞争影响，对于可能产生排除、限制竞争影响的应报未报案件，是否可能在罚款处罚之外适用其他处罚措施及其具体落实，还有待更多执法实践。
六、反垄断诉讼领域多起重大案件正在酝酿，有望在2018年迎来爆发
2017年，反垄断诉讼领域保持了近年来的活跃趋势，全国各级人民法院共审结150余起垄断纠纷案件。
民事诉讼方面，天元办理了涉及微信的表情服务、群服务以及公众号服务等多起垄断纠纷案件，这些案件对于互联网平台服务各细分领域的相关市场界定、互联网平台管理行为与垄断行为的边界等前沿问题都进行了深入的探讨。此外，云南盈鼎诉中石化滥用市场支配地位案历时三年后以中石化胜诉告终。
2017年还有多起反垄断行政诉讼引起了广泛的关注，包括天元代理的具有重大影响力的裕泰公司诉海南物价局案。该案首次通过行政诉讼正面触及长期以来我国就纵向价格垄断协议在执法与司法上的分野。海南省高院在该案中认可了执法机关对纵向价格垄断协议“原则禁止+个案豁免”的执法思路，对厘清我国《反垄断法》对纵向垄断协议规制思路具有积极的意义。此外，斯维尔诉广东省教育厅案，是我国首例原告在起诉行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的案件中胜诉的案例，广东省高院在该案中对行政机关应对涉诉行政行为的合法性承担举证责任的观点，将对后续更多通过反垄断行政诉讼维护公平竞争权益提供有益的启示。
2018年，作为目前反垄断诉讼领域索赔金额最高的案件之一，苹果诉高通滥用市场支配地位案可能进入实体审理阶段。该案的审理有望呈现我国法院对于近年来标准必要专利许可实践与反垄断法关系的最新思考。
此外，根据相关新闻报道，目前还有多起涉及互联网巨头的反垄断诉讼案件正在推进，在我国反垄断执法对于互联网企业整体较为谦抑的情况下，通过司法裁判对于互联网领域相关市场界定、竞争影响评估等复杂性、专业性的问题作出认定，将对未来互联网企业的经营活动产生深远影响。
随着近年来反垄断实践的激荡，企业通过反垄断诉讼解决纠纷的意识逐渐增强。而考虑到执法机关合并可能要经历的调整与过渡，在执法活动暂时存在不确定性的情况下，反垄断民事诉讼作为具有较强威慑力的、解决企业间竞争纠纷的另一大途径的重要性将随之提升。此外，相关主体在反垄断行政处罚决定作出后提起后继诉讼、集体诉讼等反垄断民事诉讼领域的新形态，经过业内长期的研究与论证，有望在今年相继提起。在多起大案的推动之下，2018年反垄断民事诉讼有望迎来爆发。