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银保机构合并后看我国金融监管趋势变化— —读《21世纪金融监管》有感
日期:2018年03月27日

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下称“资管新规征求意见稿”)自2017年11月出台以来,已经过了四个月时间,讨论的热度也悄悄消散。在资管新规征求意见稿出台后的激烈讨论中,各方实际就资产管理业务后续将加强监管已经初步达成了共识,均在静静地等待资管新规正式出台。
时下最新热议的话题则转向了国务院机构改革。就金融机构而言,最重要的机构改革莫过于原银监会、保监会合二为一,组建中国银行保险监督管理委员会(以下称“银保会”)。同时,将银监会、保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。其实,在笔者看来,这些都标志着一个全新的,既吸收国外先进监管经验又有中国特色的金融监管体系正在逐步成型。无论是资管新规也好,机构整合也罢,只不过是这一次金融监管体系变革的一个部分,未来随着整个金融监管体系的重塑,还会有更多的理论、制度和措施出台。
笔者最近研读了国务院副总理刘鹤作序,荷兰央行执行董事乔安妮•凯勒曼(A.Joanne Kellermann)、荷兰央行研究主管雅各布-德汗(Jakob de Haan)、荷兰央行监管专家中心主任费姆克-德弗里斯(Femke de Vries)等人编写,张晓朴博士翻译的《21世纪金融监管》一书,深感国外的金融监管实践确实可以为我国金融监管提供一些先行的参考和路径。由此,笔者结合《21世纪金融监管》一书中所介绍的国外金融监管理论的研究和国内的监管实践特点,以及资管新规征求意见稿和银保机构合并所透露出的改革方向,对未来数年内我国金融监管趋势进行一些分析与预测。
一、强化审慎监管的国际趋势在2008年金融危机发生之前,西方国家普遍实行的是“轻触式监管”,即认为“最少的监管是最好的监管”。监管放松、监管空白和监管套利愈演愈烈,甚至出现“监管竞次”(race to the bottom)——各国监管机构竞相降低监管要求以追求本国金融机构的相对竞争优势。
就这一点,我国的金融机构也并不陌生,实际上,我国此前的监管也或多或少存在此种情形。在分业监管的框架下,资金自然地会向监管较松的地方流动,由此,金融机构就有可能从监管套利中获得丰厚的利润。只要做到在特定领域内合规,监管套利甚至成为了某些金融机构主要利润来源。
但是,2008年的金融危机已经给西方国家敲响了一记警钟:事实证明,要想在危机中幸存下来,金融机构仅做到合规是不够的。在现代金融世界中,基于金融天生的逐利性,道义劝告已经失去了有效性,并导致监管者长期以来的边缘化趋势。同时,监管者不能只见树木,不见森林,只看个体金融机构,不看整体金融系统。当金融机构的问题已经反映在财务数据上时,通常已经无力回天了。
2008年至2012年,全球各国金融监管者对金融危机的原因进行了深入的分析和探讨,并且,纷纷对本国金融监管体制进行了大规模的改革和重构。对此,国际货币基金组织于2010年率先提出了“良好监管五要素”1,分别是:(1)好的监管具备侵入性;(2)好的监管要敢于质疑,还要积极主动;(3)好的监管要具有全面性;(4)好的监管要有适应性;(5)好的监管要形成决定性的结论。
简•斯不兰德(Jane Sijbrand)和戴维•里斯伯根(David Rijsbergen)在《21世纪金融监管》的第二章《金融监管质量的管理》一文2中也概括了全球金融监管的三大方面七大趋势:
(一)更具前瞻性:
(1)监管需要关注商业模式和商业战略的可持续性;
(2)将公司治理、行为和文化因素也纳入监管。
(二)更具超机构性:
(1)利用行业或者专题分析的方法进行超机构监管;
(2)更多关注金融体系整体的稳健性,聚焦宏观审慎监管;
(3)对跨境机构的国际化监管需求强烈。
(三)更具整体性:
(1)监管要在方法上更具挑战性、侵入性和全面性;
(2)金融监管机构要从政治影响和金融部门中独立出来,独立运作并独立承担责任。
由此来看,国外的金融监管机构从2008年的金融危机中吸取了教训,而我国尚未经历过金融危机的重大冲击,所以大家感触并不是那么深刻。实际上2008年金融危机之所以对我国金融体系影响较小,更多的是因为当时我国金融活动尚未完全融入全球金融一体化的浪潮之中,宏观经济较为稳健,金融产品复杂程度较低,因此所受冲击较小。而在今天,我国金融市场上的金融产品越来越创新,越来越复杂,同时,原有金融交易技术和规范受到互联网、AI、区块链等前所未有的技术革命的冲击,高杠杆、高负债下金融风险的面目已经模糊不清,金融监管也受到前所未有的挑战。张晓朴博士在其《21世纪金融监管》的序言3中总结道,我国金融监管确实存在“重规则指定,轻监管执行;重合规监管,轻前瞻判断;重单家机构风险,轻跨机构跨部门风险;重监管指标,轻数据建设;重组织架构,轻监管流程等”的问题。
二、我国金融监管的趋势参考前述国外金融监管的先进经验和教训,结合资管新规和银保会机构改革,笔者就今后一段时间内我国的金融监管进行以下初步预测:
(一)中国版“双峰”监管
国际上所称的“双峰”监管是指将金融监管聚合到两个方面:一方面,不同类型的金融机构的审慎监管职责被整合到一个单一的监管部门内;另一方面,成立一个独立的监管机构负责所有类型金融机构的行为监管。前者负责三个监管目标:货币政策(目标是价格稳定)、宏观审慎政策(目标是金融稳定)和微观审慎政策(目标是金融机构稳定);后者负责监管商业行为(目标是市场秩序和客户公平对待)。这四个监管目标各有不同但又相互联系。由此可见,“双峰”监管模式是试图用一种有效的方法将不同的金融监管目标结合起来的监管模式。
从银保会合并以及职能划分改革来看,我国金融监管机构组织改革就在一定程度上体现了“双峰”监管的特征,例如,将货币政策、宏观审慎政策的监管目标集合在央行,赋予央行拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责。由此,可以与央行的货币政策职责和金融稳定领域的分析和专业知识产生一定程度的协同效应,同时,还可以受益于央行的权威和独立性。而银保会则作为银行业和保险业的行为监管部门,独立出来对跨领域不同金融机构的具体的商业行为进行监管。这体现了本文前述未来监管趋势中的“超机构性”和“整体性”。
但是,也可以看出目前我国的金融监管机构改革并不是完整版本的“双峰”监管,而是具有我国自身的特点,例如,证监会就没有纳入此次机构整合的范围。对此,笔者认为,未来证监会也会进行一定的改革,但是基于我国金融体系的特点和国外金融监管的实践,金融监管体制的调整需要经过一个过程。国外的“双峰”监管机构改革已经有例可循,例如,荷兰自2002年引入“双峰”监管模式后,经历了十年的动荡时期,最终荷兰制定了单一的、跨部门的法律,对荷兰央行、保险和养老金监管局进行了合并,成立了负责行为监管的荷兰金融市场管理局4。由此可见,我国的金融监管在今后的一个较长时期内也会向这个方向去调整,但是,我国金融市场情况的复杂性注定了不可能采取快速、一刀切的模式,而是会逐步调整监管机构和监管模式。
(二)充分运用资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性四大监管工具
《巴塞尔协议III》是2008年金融危机后全球达成的最重要的金融协议之一。其中,最主要的变化就是资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性四个方面监管标准的变革。相应地,我国银监会也根据《巴塞尔协议III》出台了上述四个方面的监管工具。在银保会设立后,预计这四个方面的监管工具将会全面应用到银保会的金融监管措施中,具体分析如下:
1.“资本充足率”要求带来的监管变化
从目前的国际趋势看,仅有简单的“资本充足率”指标要求是不够的,对于金融机构资本是否充足的一个有效检测方式是进行压力测试。压力测试可以帮助监管机构识别脆弱的金融机构,并要求其采取增加资本等措施。刘鹤副总理也曾提出,要运用压力测试等手段来提高监管的前瞻性5。由此可以预见,压力测试将会是下一步金融监管的重要手段之一。但是,压力测试也有不足之处,其中之一是可能存在金融机构为通过压力测试而采取粉饰报表的行为,如低效卖出资产、抛售资产等。对此,笔者预计未来监管部门会针对此类行为进行一些特别的监管。
2.“拨备率”要求带来的监管变化
我国银监会一直对银行有“拨备率”(包括拨备覆盖率和贷款拨备率)的要求,保监会也对保险公司有提取“准备金”的要求,但是对于各类资管产品、影子银行却缺乏“拨备率”的统一要求。从资管新规征求意见稿来看,预计监管方向是为某一类金融行为设定一定的风险“拨备率”,以满足金融机构抵抗风险的需求。在针对资管产品设置风险准备金之后,预计针对其他金融产品(例如保险资产管理机构所设立的债权投资计划)或金融机构也会陆续出台相应的要求,而这将对不少金融产品乃至金融机构的业务产生较大影响。
3.“杠杆率”要求带来的监管变化
“去杠杆”可以修复金融机构资产负债表,为金融业的健康发展提供良好的环境,这已经是各国金融监管实践中不争的事实。但是,如果单纯监管“杠杆率”而不区分资产的风险敏感性,可能会鼓励金融机构持有风险性较高的资产并开展表外业务。因此,为降低“杠杆率”,监管机构必须将监管范围扩大到所有向实体经济提供贷款的机构,同时,区分不同资产的风险敏感性,为不同资产设定不同的“杠杆率”。资管新规征求意见稿中将所有资管业务纳入统一监管,并且为不同的资管产品设置不同的杠杆(负债比例、分级比例)已经充分体现了此种监管变化。
4.“流动性”要求带来的监管变化
《巴塞尔协议III》中对融资流动性提出两个最低标准:一是流动性覆盖率(LCR),主要用于保障银行拥有高质量的流动性资产,可以及时变现并在监管者要求的压力情景下能够满足30天的流动性需求。二是净稳定资金比例(NSFR),该指标要求银行在一年期内保持稳健的资产负债结构。过去几年,我国银监会已经形成了相对完备的系统性风险监管工具,确立了杠杆率监管标准和政策框架,要求大型银行计提系统重要性银行附加资本,明确逆周期资本计提和释放机制,建立了“以丰补歉”的动态拨备制度,实施动态的贷款价值比(LTV)制度。但是,相比较来看,保监会过去对资本监管要求不高,对于保险业的流动性监管实际措施也有所欠缺。由此,银保会成立以后,甚至更长远的一定时期内,金融机构强化资本监管,尤其是强调对流动性资本的监管将是重要的监管变化。
(三)侵入性和分析型监管方式将成为主流
如前所述,“轻触式监管”已经不再是国际金融监管机构进行监管的主流模式,取而代之的是更具有主动性的侵入式监管和具有前瞻性的分析型监管。但是,在此种情况下,问题在于监管和被监管者之间如何形成有效的良性互动?
1. 侵入式监管
不同金融机构对金融监管有着不同的遵从或者规避倾向,取决于它们预期的规避收益、未来收益或者处罚的贴现率以及被检查出的可能性。监管机构也有隐形的公共职责,即不能让金融机构强制实施成本过高的监管要求或者将金融机构的业务限制的过死,让它们无利可图或者关门。这就要求监管机构要深入了解金融机构,并且,说服金融机构从文化上认可监管原则,从经济上相信服从监管可以带来切实的利益。要达到上述目的,金融监管机构就必须采取侵入式监管,这可能也是未来金融监管的重要变化。侵入式监管不仅指金融机构的现场检查(当然现场检查是重要的侵入式监管的方法之一),还包括非正式指引,向金融机构定期披露业务风险警报,定期与金融机构股东会或董事会沟通,有预见性地对金融机构自身的激励制度和文化建设提出建议等。由此,金融机构相信其不仅能从监管机构处得到“特别的”指导,还会从其发布的风险预警或建议中避免损失。最后,也是最重要的,侵入式监管意味着监管力度将会加大,监管机构也有更多机会向金融机构说“不!”。正如刘鹤副主席所言,金融监管要“长牙齿”,不能只说不做,预计未来监管过程中随着互动增多,问题暴露也会也来越多。在监管变革初期,面对历史积累下的问题,预计行政处罚将会频繁出现并且措施较为严厉;但是,随着监管互动关系的稳定,预计未来许多问题在前期就能通过侵入式监管得到解决。
2. 分析型监管
数据报送目前已经成为各金融机构需要面对的日常监管措施,但是,金融机构所报送的数据的质量尚令人担忧,并且,监管机构后续对其利用目前也还处于粗放状态。所以,仅通过对数据的查询或者分析来提示某些指标不正常,对有效金融监管而言是远远不够的。如《21世纪金融监管》书中所介绍,通过2008年金融危机,西方国家已经发现,如果金融机构的问题已经反映在财务数据上时,通常已经无力回天了。由此,预测下一步金融监管机构将不仅仅是监管数据报送或者检测数据指标,还可能对数据进行深入分析。尤其是在中国版“双峰”监管机制引入后,预计市场行为监管机构将充分发挥“大数据”优势,对跨机构、跨行业的数据进行统一分析,得出更宏观、更具有参考价值的数据或指标。监管机构也不会再拘泥于某一个数值或指标不正常,而是可能在某个金融机构或某些金融机构的数据发生变化(如某项业务数据突增,但仍在合规范围内),就已经拉起监管预警的信号。监管机构可能会根据预警采取某些措施,如发布预警(如风险行业提示)、发布行业性政策(如调整房贷首付比例)、非正式指引、现场了解情况等。而由于金融机构单独不掌握某些信息,在其从监管机构获得预警情况后,也可以灵活调整业务策略,从而避免更大的风险或损失。甚至,在某些情况下,金融机构的股东也可能借此避免更大的损失。以上是笔者就未来数年内我国金融监管变化的初步预测,难免会有很多疏漏之处。同时,囿于篇幅所限还有一些未能总结,如金融机构合规文化的建设,要求时刻做最坏打算的“底线心理”的建设等。笔者希望抛砖引玉,能够与各金融机构从业人员就此进行更多的讨论和分析。金融监管变革是大势所趋,对金融机构和金融机构的从业人员而言,每一次的变革,即是挑战又是机遇。如何顺势而为,拥抱变化和发展,相信将成为每个从业人员未来的主要动力和目标。
  1、《打造良好监管:学会说“不”》,张晓朴编译,《中国改革》2014年第6期
2、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P19
3、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P45
4、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P206
5、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P14
6、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P87
7、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P89
8、《21世纪金融监管》,[荷]乔安妮•凯勒曼、雅各布•德汗、费姆克•德弗里斯等编著,张晓朴译,中信出版社,2016年1月第1版,P12
  

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