文丨天元律师事务所 黄再再
摘要
就地方政府性债务管理政策的变化沿革，通过大量的政策解读和案例分析，深入剖析了公建公营、政府购买服务、PPP等多种基础设施与公共服务项目操作模式在当前地方政府性债务管理背景下的合规要点。
本文根据黄再再律师在中国保险资产管理业协会第75期“IAMAC 微享汇”演讲整理。
1
地方政府性债务管理政策回顾
一
政策变化沿革
2008年-至今，地方政府性债务管理政策的变化沿革见表一：
表一 2008-2018年地方政府性
债务管理政策变化过程
其中，2014年是一个很重要的年份，2014年8月31日，新《预算法》发布，标志着地方政府性债务管理具有了明确的法律依据。根据《合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同是无效的，因此，如果各方签署的合同仅违反了财政部或者发改委发布的规范性文件，合同的效力一般不受影响，但是，合同一旦违反了《预算法》的强制性规定，合同需要被认定为无效。
新《预算法》中有几项很重要的规定，包括：地方政府及其所属部门除发行地方政府债券外，不得以任何方式举借债务；地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
新《预算法》发布后，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下称“43号文”），二者共同构建了一个全新的地方政府性债务管理制度体系。在此基础上，财政部在2015年至2016年间制定了一系列规范性文件，对地方政府性债务管理体系作出了细化和补充。
2017年，财政部等部门进一步加强了地方政府性债务管理工作，出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号，以下称“50号文”)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下称“87号文”）等规范性文件，其中，87号文的威力非常大，根据87号文的规定，此前被广泛应用的“通过政府购买服务采购工程”、“通过政府购买服务采购融资”的模式基本上被禁止了。并且，在2017年，全国金融工作会议、党的十九大、中央经济工作会议陆续召开，强调防范化解重大风险，加强地方政府债务管理。
2018年延续了2017年的地方政府性债务管理政策，财政部陆续出台《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》等规定，强化地方政府性债务管理。
二
政策框架与特点
总体来说，地方政府性债务管理的政策框架主要由两法一规（《担保法》、《预算法》、43号文）和一系列规范性文件构成，具体包括：
?《中华人民共和国担保法》（1995年10月1日起施行）
?《中华人民共和国预算法》（2015年1月1日实施）
?《国务院关于加强地方政府性债管理的意见》（国发 〔2014〕43号）
?《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发 〔2014〕45号）
?《地方政府存量债务纳入预算管理清甄别办法》（财预 〔2014〕351号）
?《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）
?《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发 〔2015〕3号）
?《财政部等关于进一步规范地方府举债融资行为的通知 》（财预〔2017〕50号）
?《财政部关于坚决制止地方以府购买服务名义违法规融资的通知》（财预〔2017〕87号）
?《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）
从宏观层面来看，地方政府性债务管理是国家预算管理制度改革的重要部分。新《预算法》建立了我国新的预算管理制度，其主要特点包括：
1、全口径预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分别保持独立、完整。收入与支出均纳入预算；
2、强化人大的预算决定权和监督权；
3、除公开举债之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；
4、政府不再通过融资平台等企事业单位举债；
5、地方政府及其所属部门不得违法提供担保；
6、金融机构不得违法违规向地方政府提供融资。
三
近期监管动向
根据中华人民共和国审计署2018年4月18日发布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》，共发现5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。具体问题见表二。
表二 2017年第四季度跟踪审计发现的主要问题
审计署披露的上述违规信息对市场产生了很强的警示作用，金融机构需要避免触碰合规红线。
并且，需要注意的是财政部于2018年3月28日发布的《关于规范金融企业对地方府和国有企业投融资行为关问题的通知》（财金〔2018〕23号，以下称“23号文”）。此前的43号文、50号文、87号文等主要规范的是政府和融资平台的行为，23号文则直接面向金融机构，从资金的供给侧防范地方政府债务风险。虽然文件的下发对象是国有金融机构，但是，根据23号文第十七条的规定，“其他金融机构参照执行”，由此来看，金融机构都将受到23号文的影响，监管的力度和范围非常大。
23号文要求金融机构应当谨慎评估融资主体的还款能力和还款来源，同时，在项目现金流涉及财政资金安排的，金融机构还应当对地方政府履行相关程序的合规性和完备性进行考察和核实。在23号文发布之后，金融机构的合规责任越来越大了。
2
基础设施公共服务项目合规操作模式
在金融机构对基础设施和公共服务项目进行投资时，主要应当考察四个方面的合规性：融资主体的合规性、项目模式的合规性、资金来源的合规性、还款来源的合规性。本文将重点讨论项目模式的合规性。
图一 基础设施与公共服务建设与支出模式
图一的中间是“预算墙”，“预算墙”的左边是国库，政府的所有的收入都必须要纳入国库进行核算，包括税收、转移性收入、政府性基金收入和其他收入，并且，政府发行地方政府债券所获得的款项也需要纳入国库，按照相关规定的要求使用。“预算墙”的右边是政府的合法支出模式，可以看出，政府的每一笔支出都应当是有名义的，应当构成合法合规的法律关系。从目前的情况来看，基础设施公共服务项目合规操作模式包括公建公营、政府购买服务、PPP（工程+服务）和其他合法方式。
一
公建公营模式
公建公营模式指由政府作为建设主体对特定项目进行建设和/或运营，例如，医院、学校、土地一级开发等公共事业。
在公建公营模式中，政府可以通过政府采购的方式寻找具有合格资质的主体负责项目的具体建设/运营。在款项支付方面，主要有两种支付方式，一种是政府按照进度支付，即政府通过承包方式选择建设方进行建设，政府按月或者按季度向其支付工程款项，在这种情况下，建设方基本没有融资的空间；第二种是后支付，由建设方先行就项目建设进行融资，建设完成之后移交政府，其后政府再进行支付，这种方式一定意义上来说就是BT（融资-建设-移交（支付））项目。按照目前的相关规定，允许做BT的项目基本上只有城市综合管廊、海绵城市、土地一级开发、保障房等少数领域。
二
政府购买服务模式
在87号文发布之后，政府购买服务可以分为两种类型：
第一种类型是政府购买一般服务。一般服务是“无形”的服务，不能包括建设、融资等方面的内容，并且，政府购买服务的期限不能超过三年。对金融机构来说，在政府购买一般服务的项目中，金融机构难以构建提供融资的合理逻辑。
第二种类型是购买特殊服务。根据87号文的规定，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，可以按照相关规定执行。因此，政府购买棚改、易地扶贫搬迁等特殊服务是目前金融机构介入政府购买服务并提供融资的主要领域之一。
三
PPP模式
PPP模式相对比较规范，但是，在财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下称“92号文”）发布后，PPP项目的限制条件越来越多，其操作难度也越来越大。
除了上述三种方式之外，政府还可以采用其他合法的方式进行操作，例如，在北京，还可以采用ABO（授权-建设-运营）的模式。
下面，笔者将就上述基础设施和公共服务的操作模式逐一进行解释。
3
政府购买服务
一
基本概念
根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》的规定，政府采购的对象分为货物、工程和服务三大类。总体来看，货物和工程是有形的，服务是无形的，具体采购对象及分类见图二：
图二 政府采购的分类
除《政府采购法》、《政府采购法实施条例》之外，与政府购买服务相关的文件主要包括：
?《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）
?《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
?《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）》
?《财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87号）
?《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）
?《财政部等关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）
根据相关法律法规和规范性文件的规定，政府购买服务的流程包括项目申报、审核、预算编报、组织采购、项目实施、评价验收等，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等，具体见图三。
图三 政府购买服务流程
二
政府购买服务与政府付费PPP的区别
在87号文出台以前，政府购买服务与政府付费PPP存在一定的相似性。以养老项目为例，在2015年与2016年的操作实践中，如果政府有意推动一个15年的养老项目。可以采用以下两种模式之一（如图四所示）：
模式之一：政府付费PPP。常见的做法是政府方与社会资本方签订一个合作期限为15年的PPP项目合同，在15年的合作期限中，社会资本方先在3年的建设期内建设一个养老院，其后，在12年的运营期内承担养老项目的运营责任，政府在运营期内逐年向社会资本方支付费用。
模式之二：政府购买服务。政府和承接主体签订合作期限为15年的《购买服务协议》，承接主体用三年时间建设养老院，再用12年时间提供养老服务，政府在12年的服务提供期内逐年支付费用。
图四 2015-2016年政府购买
服务模式和政府付费PPP模式的适用
从上图可以看出，在2015年与2016年的操作实践中，政府付费PPP与政府购买服务实际上可以达到相似的效果。
为了便于了解政府购买服务与政府付费PPP在操作中的具体差异，并在此基础上了解政府购买服务模式的便利之处，我们就政府购买服务与政府付费PPP在操作中的差异之处进行了详细的比较，可以参考图五。
图五 政府购买服务与政府付费PPP的区别
从图五可以看出，相较于政府付费PPP模式，政府购买服务具有以下优势：第一，政府购买服务可以适用单一来源采购，而PPP一般要经过公开招标等竞争性程序；第二，政府购买服务对采购对象不设限制，但是，根据财政部的规定，融资平台在转型完毕之前原则上不允许承接PPP项目；第三，政府购买服务的财政支出限制比较少，地方政府只要具备足够的财力即可以购买服务，而PPP项目则要受“PPP项目的总体支出原则上占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的财政支出上限的限制；第四，政府购买服务的程序比较简便，PPP则要履行“两评一案”等复杂的程序。
因此，在2015年-2016年间，在基础设施和公共服务领域，政府购买服务模式大行其道。
三
87号文对政府购买服务的影响
2017年5月28日，财政部发布了87号文，明确列出了政府购买服务的负面清单。87号文第二条第二款规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围……”。
从负面清单来看，87号文实际上回到了本源，还原了《政府采购法》中关于服务的本来含义，认为“服务”应当是“无形”的，不能包含有形的物，也不能包含建设、融资等行为。
此外，根据87号文的规定，政府购买服务的期限应当严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。目前，我国的中期财政规划一般是三年，因此，可以认为政府购买服务的期限原则上不能超过三年。
87号的发布对市场影响非常大，例如，上文举例的养老项目，在87号文发布以后，如果采用政府购买服务模式，就不能包含养老院的建设部分了。也就是说，服务承接主体必须先有一个养老院，政府才能采购服务承接主体的服务。而且，因为政府购买服务的期限最长不能超过三年，金融机构只能看到三年的回款现金流。在此种情况下，金融机构难以以政府购买服务项目作为标的项目提供融资。
四
政府购买棚改服务
87号文第三条规定：“……党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”由此来看，就购买棚改、易地扶贫搬迁等特殊服务而言，仍然可以按照相关规定执行。
《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建有关工作的意见》（国发〔2015〕37号，以下称“37号文”）针对棚改项目提出了具体的操作方式。就棚改项目，需要关注以下政策要点：其一，各省（区、市）人民政府对本地区城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作负总责。落实到具体项目中，应当考察棚改项目是否纳入省级棚改计划或名录；其二，棚改实施主体多元化；其三，政府购买棚改服务资金逐年列入财政预算，也就是说，政府购买棚改服务时，只需要在应当支付购买资金时逐年列入财政预算即可，不需要受到政府购买服务的期限原则上不能超过三年的限制。
根据37号文第三条第（一）款的规定，棚改服务的范围包括棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。其中，需要重点理解的是安置住房筹集的范围，实践中，各地政府也进行了一定的解释和演绎，例如，根据《河北省政府购买棚改服务管理办法》（2015年）第九条的规定，安置住房筹集包括安置住房建设、统一购买安置住房或组织居民购买安置住房的服务以及对被安置居民实施货币补偿的服务。由此来看，安置住房筹集包括建设安置房、购买安置房和货币安置（即将安置房转化为货币）三种形式。
同时，《财政部、住房城乡建设部关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2016〕11号，以下称“11号文”）第五条有两个重要规定：其一，对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务；其二，各地原融资平台公司通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，可作为承接主体，与其他市场主体平等参与棚户区改造工作。根据11号文的规定，未完成转型的融资平台不得承接棚改项目。
但是，《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划〔2018〕406号）的规定则与11号文有所差异，根据406号文第五条第（十八）款的规定，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。由此来看，转型中的融资平台同样可以承接棚改项目。
4
公建公营
本部分内容主要以土地开发为例，对公建公营模式进行简要说明。
一
土地储备流程
图六 土地储备流程
土地开发和我国土地储备制度密切相关。如图六所示，我国土地储备由三个环节构成，第一个环节是土地收购，政府通过土储机构获取土地；第二个环节是土地一级开发；第三个环节是土地出让。
二
土地储备中的政府购买
《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号，以下称“4号文”）第七条规定，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。由此来看，在土地储备领域，政府购买的对象包括拆迁安置补偿服务和储备土地的前期开发，以下分别予以说明：
1、政府购买拆迁安置补偿服务
87号文并未将拆迁安置补偿服务纳入政府购买服务的负面清单。并且，部分地方政府已经将征收拆迁安置服务明确列入了政府购买服务的指导目录，例如，在《义乌市政府向社会力量购买服务指导目录（2017年度）》中，明确地列出了“土地收储拆迁安置补偿服务”。
为了更好地理解拆迁安置补偿服务，需要将其进一步拆解为三部分：
第一部分是拆迁过程中的入户调查、模拟拆迁、勘测、评估、审查和审计等服务，这部分属于无形的服务，可以通过政府购买服务进行；
第二部分是拆除工程，这部分属于有形的工程，不能进行政府购买服务；
第三部分是拆迁款，这部分是否能纳入政府购买服务的范围存在较大的争议。有些地方政府认为如果将拆迁款纳入政府购买拆迁安置补偿服务的范围，本质上是为政府提供融资的行为。根据87号文的规定，融资行为不能纳入政府购买服务范围，因此，拆迁款不能纳入政府购买拆迁安置补偿服务的范围。
2、政府采购储备土地的前期开发
纵观4号文全文，就实施储备土地的前期开发，其用词是“政府采购”而非“政府购买服务”。由此来看，在实施储备土地的前期开发时，可以采用政府采购工程的方式。
政府采购工程和政府购买服务除采购对象不同之外，还存在一些区别。如表三所示，其中，最主要的区别是政府采购工程应当履行招标投标程序。
表三 政府购买服务和政府采购工程的区别
三
土地收支
根据4号文和财政部、国土资源部《关于印发<土地储备资金财务管理办法>的通知》（财综〔2018〕8号，以下称“8号文”）的规定，土地储备资金的收支逻辑可以理解为：政府从土地出让的收入中拿出一部分作为土地储备的资金，用于土地收购和储备土地的前期开发。
由此，结合土地储备资金的收支逻辑与储备土地前期开发中的采购工程来看，在土地储备中可以采用成本加成模式，即项目承接主体在承接储备土地前期开发项目后进行相应的项目工作，政府在获得土地收入后按照合同约定核算项目承接主体的成本和合理收益，向项目承接主体予以支付。
需要注意的是，在传统的政府融资建设方式中，部分地方采用了土地分成模式，即由建设单位承接土地开发，政府出让土地之后获得的土地收入在政府与建设单位之间进行分成。对此，4号文第七条明确规定：“……项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资……”；《财政部等关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）第五条第（三）款也提出：“……PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”由此来看，土地分成模式存在较大的合规风险。
5
PPP模式
就PPP模式，需要重点强调的有以下几方面：
一
PPP项目库管理
根据92号文的规定，财政部将实行PPP项目库动态调整的常态化管理机制。对于不适宜采用PPP模式实施、没有规范开展“两个论证”、不具备公共产品属性、项目资本金不到位或者以债务性资金充当资本金、没有建立长期按效付费机制等存在合法合规问题的PPP项目，存在被清理出库或者无法入库的风险。
在对PPP项目进行投资或者融资时，需要就PPP项目是否已经入库进行必要的考察。从实践情况来看，为了防范风险，大部分金融机构只向入库的PPP项目提供投资或者融资。
二
公益属性
严格控制PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范的PPP项目。
三
“10%”支出红线
（从政府付费转向使用者付费）
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十五条的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在PPP项目中，需要加强财政支出责任监测，严守财政支出10%的“红线”；控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险；加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。
四
强化运营与绩效考核
细化绩效考核标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目不得入库。
五
项目资本金
根据92号文第三条的规定，违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目，应当予以清退。
6
其他合法方式
除了政府购买服务、公建公营、PPP三种模式之外，社会资本方还可以通过其他合规方式参与基础设施和公共服务项目。
《财政部关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）第一条第（一）款规定：“……以改善服务、保障民生为目标，以深化改革为动力，以多种形式加大国有资本对公益性行业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”；第二条第（九）款规定：“……通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营。”
需要注意的是，若是地方性法规、政策文件中规定的其他模式，应当注意考察与中央政府的政策、中央各部门发布的规定是否存在冲突。
