文丨天元律师事务所   黄伟、张舟航
2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会出台了《中央企业合规管理指引（试行）》（下称“《指引》”），引发各界广泛讨论。本文从《指引》出台的背景、指引所规定的合规框架以及央企合规重点等方面对《指引》进行解读。
一、《指引》出台的背景：加强央企合规迫在眉睫
中央企业的合规管理在新世纪之初就已经在金融行业率先开展，2006年中国银监会颁布《商业银行合规风险管理指引》，2007年中国保监会颁布《保险公司合规管理指引》，金融行业的合规已经积累了较为丰富的经验。
2015年12月8日，国资委《关于全面推进法治央企建设的意见》指出，要求中央企业加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。要求到2020年，中央企业依法治企能力达到国际同行业先进水平，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企。
到了2018年7月5日，发改委等五部门制定《企业海外经营合规管理指引》（征求意见稿），紧接着二十多日后的7月27日，国资委即发布了本次《指引》的征求意见稿。
现实情况是，央企合规工作进展不一，金融行业较为成熟，部分央企先行试点，而大多数央企对于许多合规领域缺乏足够认识和实践，合规工作仍处起步阶段。导致央企有很强的合规需求：1）国内方面，从深化国企改革，实现多种所有制共同发展的角度来看，央企完善合规建设，有利于国内整体营商环境发展，央企更好起到带头示范作用；2）国际方面，随着中国企业竞争力越来越强，参与国际竞争越来越深入，中国企业越来越受到各法域执法机关的关注。农行纽约分行遭受重罚、中兴禁运事件等将一些合规问题暴露出来，更加印证了完善合规建设是深入参与国际竞争的软实力和硬基础。
二、《指引》提出了“大合规”的全面合规管理体系
《指引》要求央企制定全面的合规管理体系。从合规范围来看，法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则均为央企及其员工应当遵守的合规要求，是所谓“大合规”的管理体系。在此基础上，《指引》具体提出如下：
1. 兼具广度、力度、态度的四项原则
《指引》提出了合规管理体系的四项原则，包括全面覆盖、强化责任、协同联动、客观独立。合规管理工作不仅需要有全员覆盖的广度，同时也要有各方联动、责任到人的力度，还要有客观独立的态度。
尤其是上述客观独立原则，在农行纽约分行被重罚一案中体现出重要性。该案被重罚的原因之一正是农行纽约分行首席合规官在发现违规事件后试图启动内部合规程序，却受到公司管理层打压，排挤，最终走人。合规部门无法客观独立履行职责，体现了公司合规控制的失灵，导致本来内部可以解决的问题无法解决，需要执法资源介入，成为“加重情节”。
2. 统筹规划的“四位一体”合规管理架构
《指引》规定了自上而下的合规管理体系，从合规委员会、合规管理负责人、合规管理牵头部门、到业务部门和其他部门都规定了各自职责。可谓是顶层设计部门、综合管理部门、专项业务部门、其他参与管理部门组成的“四位一体”合规管理架构模式。“四位一体”合规管理架构体现了《指引》希望明确合规工作的高规格和重要性，有利于央企合规体系统一部署，统一实施。
3. 合规入考核任用，加强了合规管理保障
《指引》不仅规定了合规责任落实到人，追究违规人员责任，同时还规定了加强合规考核评价，把合规经营管理情况纳入对各部门和所属企业负责人的年度综合考核，细化评价指标。对所属单位和员工合规职责履行情况进行评价，并将结果作为员工考核、干部任用、评先选优等工作的重要依据。合规情况纳入员工考核、干部任用将为合规管理工作的推进提供有利保障。
三、“大合规”目标宏伟，但合规发力点仍需立足针对重点板块有的放矢
1.“大合规”基础上，需要突出重点
千里之行，始于足下。《指引》虽画出了大合规的宏伟蓝图，但也在第三章花大力气明确点出央企要从重点领域、重点环节、重点人员入手开展合规管理工作。《指引》第十二条提纲挈领，中央企业应当根据外部环境变化，结合自身风险，在全面推进合规管理的基础上，突出重点领域、重点环节和重点人员，切实防范合规风险。因此，央企合规工作不应仅停留在大而全，而应找准重点发力，有的放矢，动态进行。
2. 点明重点，其中市场交易方面合规首当其冲
《指引》指明央企合规工作七个重点方向中，排在首位的重点方向就是市场交易：突出反商业贿赂、反垄断、反不正当竞争，规范资产交易、招投标等活动。可见，公平地参与市场竞争是央企合规的首要任务，关系到国家“营造一流营商环境”以及“一带一路”的战略布局，体现竞争法合规的重要意义。《指引》明确的其他重点还包括：安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴。
3. 重点领域要制定专项合规制度，动态把握
此外，《指引》要求不仅制定全员普遍遵守的合规行为规范，也要针对重点领域制定专项合规管理制度，并根据法律法规变化和监管动态，及时将外部有关合规要求转化为内部规章制度。这就要求企业结合自身特点，要开展专项重点合规工作，并动态持续进行。相关要求也体现在部分试点央企提出的“合规护航”计划中。《指引》还要求对重要商业伙伴开展合规调查，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式促进商业伙伴行为合规。对于典型性、普遍性和可能产生较严重后果的风险及时发布预警。这些也都体现出在“大合规”之外，从重点领域，具体业务中要进行专项合规，将合规落到实处。
因此，《指引》虽然明确要建立全面的合规管理体系，但如果仅泛泛而谈所有方面的合规没有意义：一方面会导致工作没有重点流于表面，另一方面一口吃不成胖子。而结合这次的《指引》出台的背景可以看出，央企、国企合规迫在眉睫，需要在蓝图之下，以点带面地展开合规工作。具体到各个企业自身，应该结合所处的行业，通过自身或第三方机构，启动针对性的专项合规行动，梳理自身业务模式，在此基础上发现高危风险，确定合规工作重点领域，最终落实到业务实践的操作中，落实到每位相关员工的行为之中。
四、小结：央企合规指引有望成为国企合规新的风向标
合规看似为企业增加成本和负担，但长期来看却是减少社会交易成本的重要工作。从美国于1977年制定FCPA单方面规制美国企业在海外贿赂行为，直至今日，越来越多国家和地区纷纷立法要求企业在海外依法合规，可见合规对于促进公平竞争、保障经济健康发展的重要性越来越被广泛认同。
在中国，以往说起合规，都会想到外企和部分全球化程度高的民企，此次国资委《指引》在央企率先施行和铺开后，有望成为合规新的风向标，对其他国企以及部分民营企业起到示范作用。目前，多家央企已经积极探索合规管理试点，例如国家电投集团已把合规牵头职能放到法律企管部门，将合规确认点及标准要求嵌入各业务信息化管理系统操作节点，国资委已将招商局、中国石油、中国移动、东方电气和中国中铁等五央企列为首批合规管理试点。《指引》的规定相对还是比较原则性的，具体如何开展、如何落地尚待相关各方的实践摸索。
期待本次《指引》发布为中国企业的合规工作掀开新篇章。