2019年7月23日，中国证监会在官网发布“股份有限公司境外公开募集股份及上市（包括增发）审核关注要点”（以下简称“关注要点”）的2019年更新稿。这是中国证监会自2015年正式发布关注要点以来，首次对关注要点进行全面修订。同时，中国证监会也同步更新了境外上市的行政许可事项服务指南，修订了申报文件目录。境外上市监管由此翻开新的篇章，值得重点关注。
一、关注要点的出台背景
中国证监会在2015年出台关注要点时明确，关注要点是中国证监会在梳理境外发行上市审核反馈意见所关注共性问题的基础上编制，体现了法律、行政法规、国务院文件、国务院授权的部门规章及有关规范性文件对境内企业境外发行上市的具体监管要求。因此，尽管中国证监会2013年取消了长期实行的境外上市“456”条件1，但并不意味着境外上市在中国境内审核层面不存在法定条件。关注要点实质上既是中国证监会对境外上市的重点审核事项，也体现了发行人申请境外上市时需满足的若干法定条件。
按照境外上市的申报审核实践，发行人需要对关注要点作逐项核查、确认，形成对应的答复说明，发行人的中国律师也需要对关注要点出具专项核查意见。发行人在提交境外上市申报文件的同时，需要一并提交对关注要点的核查说明及中国律师的专项核查意见。在本次更新的行政许可事项服务指南中，中国证监会也对此作出了明确要求。从关注要点实施后一段时间内我们操作的境外上市项目来看，通常只要发行人及中国律师对关注要点的核查事项作出全面、完整的披露，给出“干净”的结论意见，中国证监会国际部往往不再对境外上市申报材料出具反馈问题，发行人无需作出反馈答复，从而显著缩短了境内审核时间，提升了审核效率。
二、关注要点的修订情况
中国证监会在颁布关注要点时，明确将根据有关法律法规、国务院文件及部门规章等的修订更新及时增补、调整、充实、完善关注要点。本次是关注要点自2015年颁布以来首次进行全面修订和增补。其实近两年来，中国证监会国际部一改以往审核惯例，逐渐通过出具反馈意见的形式，要求发行人对关注要点之外的新审核要求和条件进行回应，体现出有关法律法规、国务院文件及部门规章的修订对境外上市审核要求的更新。这也使得对关注要点进行修订，以充分体现新的监管规则要求成为必要。
（一）关于国有股权管理部分的修订
旧版关注要点对国有股减转持的核查要求已经过时。2017年11月9日，国务院下发《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发[2017]49号），废止了要求境内、境外上市公司的国有股东履行国有股减（转）持义务的两个法律文件2。自此以后，中国证监会已不再要求发行人提交国有股减（转）持的批复文件。本次新版关注要点删除了相关核查要求，以符合新的审核实践。
值得注意的是，本次新版关注要点一并删除了发行人确认是否取得国有股权设置批复文件的要求。与之呼应，中国证监会同步修订了申报文件目录，不再要求发行人提交国有股权设置的批复文件。
（二）关于外资准入与宏观调控及产业政策部分的修订
新版关注要点的修改集中于宏观调控及产业政策，新增以下核查事项：
1、对从事房地产业务的发行人，增加是否存在被住房和城乡建设部门公示为“违法违规房地产开发企业和中介机构”的核查要求。2018年6月25日，住建部联合其他6部委共同发布《关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知》（建房〔2018〕58号），明确在部分城市重点打击投机炒房行为和房地产“黑中介”，治理房地产开发企业违法违规行为和虚假房地产广告。依据上述通知，住建部已公布多批违法违规房地产开发企业和中介机构的名单。因此，对于涉及房地产业务的发行人，需要关注有关名单的公示情况，提前进行核查。
2、增加对发行人及各下属公司是否存在违反《市场准入负面清单》的核查要求。旧版关注要点仅对产能过剩行业的发行人进行市场准入条件的核查。而在新版关注要点中，市场准入核查适用于所有发行人。
需要注意的是，《市场准入负面清单》不同于外商投资负面清单。根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2015]55号），市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。因此，对于境外上市的发行人，在遵守外资准入政策，符合外商投资负面清单要求的同时，还需同时满足《市场准入负面清单》的相关要求。市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，为此，发行人需要进一步核查：1）发行人及下属公司是否从事禁止准入类的业务；2）发行人及下属公司从事限制准入类业务，是否已经取得行政机关作出的予以准入的决定，或者依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。
3、对于产能过剩行业，新版关注要点增加了对是否违反《产业结构调整指导目录》及国办发〔2016〕34号文的核查要求，进一步加强了对发行人从事产能过剩或限制、淘汰类相关业务的限制。
（三）关于合规经营部分的修订
1、新版关注要点首先删除了对发行人是否被纳入生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”的核查要求。这一核查要求本来是对2015年颁布的《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》的回应。2017年5月22日，国务院安全生产委员会宣布废止前述管理规定，新版关注要点也因此删除了相关核查要求。
但我们理解这并不意味着发行人由此减轻了安全生产方面的核查要求。2017年5月9日，原国家安全生产监督管理总局颁布《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（安监总办[2017]49号），将生产经营单位及其有关人员在安全生产方面的失信行为纳入联合惩戒对象。相应地，新版关注要点在合规经营部分增加了对发行人是否属于国发〔2016〕33号文3规定的严重失信主体的核查要求。该文明确对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒，包括“严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为”、“严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为”、“拒不履行法定义务”、“拒不履行国防义务”四大类严重失信行为；对严重失信主体，依法依规采取行政性约束和惩戒措施，包括“限制股票发行上市融资或发行债券”。因此，新版关注要点对“严重失信主体”的核查，可以理解覆盖了原有安全生产“黑名单”的核查要求，且对发行人的合规经营提出了更高的要求。
2、新版关注要点增加了对发行人是否存在违反国家和地方环境保护相关要求的核查。旧版关注要点在合规经营部分没有对环保核查作出要求。在上市环保核查制度取消后，以往的境外上市实践中，证券服务机构对发行人的环保问题主要从是否受到重大环境保护行政处罚的角度进行核查。显然，新版关注要点对发行人的环保情况明确提出了合规要求，证券服务机构可能需要对发行人生产经营活动所涉及的环保合规问题，包括业务资质、审批许可、污染物排放等事项做全面和深入的调查，而不仅限于核查报告期内的环保处罚情况。
3、合规经营部分的另一个显著变化是强化对证券服务机构的合规要求，对发行人聘请的相关证券服务机构是否因涉嫌违法违规而被立案侦查或调查，或者被限制业务活动的情况进行核查。
（四）关于股权结构与公司治理部分的修订
本部分涉及“股权结构及公司治理”，但旧版关注要点除了笼统要求发行人确认是否符合《到境外上市公司章程必备条款》的要求外，并未对发行人的股权结构提出具体核查要求。新版关注要点增加了对发行人现有股东及发行对象之间关联关系的核查，以及对发行人主要股东及发行对象股权控制关系的披露要求。
（五）关于本次发行部分的修订
最后在本次发行部分，新版关注要点作了两项增补：
1、增加对发行对象（如适用）及发行币种是否符合《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（国务院令第160号）有关要求。
根据《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》第三条，股份有限公司向境外投资人募集并在境外上市的股份（即境外上市外资股），采取记名股票形式，以人民币标明面值，以外币认购。因此，对于发行对象（我们理解主要针对境外增发情况），原则上应满足“境外投资人”的身份。对于发行币种，发行人通常在发行方案中需明确本次发行的股份以外币币种进行认购。
2、关于募集资金投资项目，旧版关注要点仅要求确认募投项目是否符合固定资产投资管理规定。但新版关注要点显著扩大了对募集资金投资项目的核查范围，要求进一步核查募投项目在环境保护、土地管理、产业政策及境外投资等方面的合规性。
三、结语
纵观本次关注要点的修订，我们理解，中国证监会在不断简化境外上市申报流程及申报文件要求的同时，也通过对关注要点的修改和补充，进一步扩大了对发行人重要事项的核查范围，加强了有关核查力度，并对发行人及相关证券服务机构的合规性提出了更高要求。我们建议境外上市的申请人应提早对关注要点的核查事项作出安排，尽早发现问题并提出应对措施。
注释：
  1、即净资产不少于4亿元人民币，过去一年税后利润不少于6,000万元人民币，以及按合理预期市盈率计算，筹资额不少于5,000万美元。
2、即《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号）和《财政部、国资委、证监会、社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企〔2009〕94号）。
3、即《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。
附件：新旧审核关注要点修订对比表：
股份有限公司境外公开募集股份及上市（包括增发）审核关注要点
新（2019年）
旧（2015年）
国有股权管理
1、本次发行并上市是否履行了国有股减（转）持义务，是否取得了国有资产管理部门关于国有股权设置以及国有股减（转）持的相关批复文件及全国社保基金会关于国有股减持转持有关事宜的复函；如无法及时提供全国社保基金会的复函，请补充提供专项承诺，在境外发行上市前向我会提供。
外资准入与宏观调控及产业政策
1、发行人及各下属公司业务范围是否涉及国家禁止或限制外商投资的领域，境外发行上市前后是否持续符合有关外资准入政策。
2、发行人及各下属公司业务范围是否涉及国家禁止或限制外商投资的领域，境外发行上市前后是否持续符合有关外资准入政策。
2、发行人业务范围是否符合以下情形之一：（1）主营业务为房地产业务，或（2）房地产业务（并表内）占营业收入比重大于或等于50%，或（3）房地产业务的收入和利润均在所有业务中最高，且均占到公司总收入和总利润的30%以上（包含本数）；在符合上述情形之一的情况下，是否存在违反《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）与《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）的情形，是否存在被住房和城乡建设部门公示为“违法违规房地产开发企业和中介机构”的情形。
3、发行人业务范围是否符合以下情形之一：（1）主营业务为房地产业务，或（2）房地产业务（并表内）占营业收入比重大于或等于50%，或（3）房地产业务的收入和利润均在所有业务中最高，且均占到公司总收入和总利润的30%以上（包含本数）；在符合上述情形之一的情况下，是否存在违反《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发[2013]17号）与《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号）的情形。
3、发行人及各下属公司是否存在违反《市场准入负面清单》的情形；是否属于产能过剩行业，是否存在违规和未取得合法手续、不符合重点产业调整和振兴规划及相关产业政策要求、未经批准或违规审批的项目等违反国发〔2013〕41号、《产业结构调整指导目录》、国办发〔2013〕67号、银发〔2009〕386号、国办发〔2016〕34号等国务院有关文件及有关部门规章的情形。
4、发行人及各下属公司是否属于产能过剩行业；如属于，是否符合市场准入条件，是否存在违规和未取得合法手续、不符合重点产业调整和振兴规划及相关产业政策要求、未经批准或违规审批的项目等违反国[2013]41号、国发[2009]38号、国办发[2013]67号、银发[2009]386号等国务院有关文件及有关部门规章的情形。
合规经营
5、本次境外发行募集资金是否投向《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）规定的违法用地项目。
4、发行人及各下属公司近一年是否存在违反《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）的情形；是否存在违反国家和地方环境保护相关要求的情形。
6、发行人及各下属公司近一年是否存在违反《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）的情形；是否被纳入生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理。
5、发行人及各下属公司近两年是否存在涉嫌违反《证券法》《证券投资基金法》《期货交易管理条例》《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（国务院令第160号）及《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》（国发〔1997〕21号）等证券、期货法律法规行为的情形。
7、发行人及各下属公司近两年是否存在涉嫌违反《证券法》、《证券投资基金法》、《期货交易管理条例》、《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（国务院令第160号）及《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》（国发[1997]21号）等证券、期货法律法规行为的情形。
6、发行人及各下属公司、发行人聘请的相关证券服务机构是否存在因涉嫌违法违规被行政机关立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案的情形；是否存在被中国证监会依法采取限制业务活动、责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施，尚未解除的情形。
8、发行人及各下属公司是否存在因涉嫌违法违规被行政机关调查，或者被司法机关立案侦查，尚未结案的情形；是否存在被中国证监会依法采取限制业务活动、责令停业整顿、制定其他机构托管、接管等监管措施，尚未解除的情形。
7、发行人发起人认购的股份是否缴足，发起人用作出资的财产权转移手续是否已办理完毕。发行人是否属于国发〔2016〕33号文规定的严重失信主体。
9、发行人发起人认购的股份是否缴足，发起人用作出资的财产权转移手续是否已办理完毕。
股权结构与公司治理
8、发行人是否在公司章程中载明了《到境外上市公司章程必备条款》所要求的内容。发行人现有股东及本次发行对象（如适用）之间是否存在关联关系或一致行动关系。请披露单独或合计持有发行人5%及以上的主要股东、本次发行对象（如适用）的股权控制关系（包括但不限于控股股东及实际控制人）。
10、发行人是否在公司章程中载明了《到境外上市公司章程必备条款》（证委发[1994]21号）所要求的内容。
9、发行人及各下属公司是否建立健全了完备、规范的保密和档案规章制度并落实到位，是否符合《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》。
11、发行人及各下属公司是否建立健全了完备、规范的保密和档案规章制度并落实到位，是否符合《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（中国证券监督管理委员会、国家保密局、国家档案局公告[2009]29号）。
本次发行
10、本次发行并上市是否履行了完备的内部决策程序，是否取得了必要的内部批准和授权；是否取得了行业监管部门出具的监管意见书（如适用）等必要的外部批准程序；发行对象（如适用）及发行币种是否符合《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（国务院令第160号）有关要求。
12、本次发行并上市是否履行了完备的内部决策程序，是否取得了必要的内部批准和授权；是否取得了行业监管部门出具的监管意见书（如适用）等必要的外部批准程序。
11、本次发行募投项目是否取得了必要的审批、核准或备案文件（如适用），是否符合固定资产投资管理有关规定；是否符合国家和地方环境保护相关要求。本次境外发行募集资金是否投向《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）规定的违法用地项目；是否投向《产业结构调整指导目录》规定的淘汰类及限制类的产业、《市场准入负面清单》规定的禁止准入事项；如涉及境外投资，是否符合国办发〔2017〕74号文规定的境外投资方向、是否依法履行了境外投资核准或备案程序。
13、本次发行募投项目是否取得了必要的审批、核准或备案文件（如适用），是否符合固定资产投资管理有关规定。
特定对象适用事项
1、本次发行并上市是否符合《境内企业申请到香港创业板上市审批与监管指引》（证监发行字〔1999〕126号）。（适用于拟在香港创业板上市的境内公司）
1、本次发行并上市是否符合《境内企业申请到香港创业板上市审批与监管指引》（证监发行字[1999]126号）。（适用于拟在香港创业板上市的境内公司）
2、本次发行并上市是否存在违反《中国证券监督管理委员会关于规范境内上市公司所属企业到境外上市有关问题的通知》（证监发〔2004〕67号）的情形。（适用于拟在境外上市的境内上市公司所属企业）
2、本次发行并上市是否存在违反《中国证券监督管理委员会关于规范境内上市公司所属企业到境外上市有关问题的通知》（证监发[2004]67号）的情形。（适用于拟在境外上市的境内上市公司所属企业）
3、本次发行并上市是否存在违反《优先股试点管理办法》（证监会令第97号）、《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》（银监发〔2014〕12号)的情形。（适用于拟在境外发行优先股的境内公司）
3、本次发行并上市是否存在违反《优先股试点管理办法》（证监会令第97号）、《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》（银监发[2014]12号）的情形。（适用于拟在境外发行优先股的境内公司）
4、请本次首发前已持有发行人股份的股东及持有发行人股份（包括直接持股与间接持股）的董事、监事、高级管理人员作出专项承诺，自发行人股票在境外交易所上市交易之日起1年内不转让所持股份。请补充提供上述专项承诺。（适用于未在境内上市的境内公司）
4、请本次首发前已持有发行人股份的股东及持有发行人股份（包括直接持股与间接持股）的董事、监事、高级管理人员作出专项承诺，自发行人股票在境外交易所上市交易之日起1年内不转让所持股份。请补充提供上述专项承诺。（适用于未在境内上市的境内公司）
5、按照《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》计算，发行人及其控股股东、实际控制人、重要控股子公司的股东人数是否超过200人；如超过，请补充提供有关申请文件并履行有关程序。其中，“重要控股子公司”的核查标准为：报告期内，营业收入、净利润或者资产总额达到合并报表数额50%以上的控股子公司，以及其他目前或未来对集团整体的经营、财务状况有重要影响的控股子公司。（适用于未在境内上市的境内公司）
5、按照《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》（证监会公告[2013]54号）计算，发行人及其控股股东、实际控制人、重要控股子公司的股东人数是否超过200人；如超过，请补充提供有关申请文件并履行有关程序。其中，“重要控股子公司”的核查标准为：报告期内，营业收入、净利润或者资产总额达到合并报表数额50%以上的控股子公司，以及其他目前或未来对集团整体的经营、财务状况有重要影响的控股子公司。（适用于未在境内上市的境内公司）
6、发行人是否存在内部职工直接持股、股份代持或间接持股的情形；如存在，是否违反《关于金融企业内部职工持股的通知》（财金〔2010〕97号）等有关规定；请发行人相关高管和其他持有内部职工股超过5万股的个人按照有关规定对股份转让锁定期和出售限额作出专项承诺。（适用于金融企业）
6、发行人是否存在内部职工直接持股、股份代持或间接持股的情形；如存在，是否违反《财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于规范金融企业内部职工持股的通知》（财金[2010]97号）等有关规定；请发行人相关高管和其他持有内部职工股超过5万股的个人按照有关规定对股份转让锁定期和出售限额作出专项承诺。请补充提供上述专项承诺。（适用于金融企业）
7、是否按照《中国证券监督管理委员会关于境外上市公司非境外上市股份集中登记存管有关事宜的通知》（证监国合字〔2007〕10号）将非境外上市股份在中国证券登记结算有限责任公司集中登记存管。（适用于拟在境外增发的H股公司）
7、发行人是否按照《中国证券监督管理委员会关于境外上市公司非境外上市股份集中登记存管有关事宜的通知》（证监国合字[2007]10号）将非境外上市股份在中国证券登记结算有限责任公司集中登记存管。
（适用于拟在境外增发的H股公司）