文   |   天元律师事务所    王佳随着城市化进程和城乡一体化的发展，许多农村出现了荒废的土地，加上城市建设用地的需要，农用地转用和土地征收成为国家促进城乡间土地流转、加快经济建设必不可少的方式和手段。
一、农用地转用
农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。根据2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）的规定，我国土地的用途分为农用地、建设用地和未利用地。国家对耕地实施特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，如果因建设需要占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。
农用地转用分为两类，一类是农用地转为集体所有的建设用地，一类是农用地转为国家所有的建设用地，后者需要同时进行土地征收，下文所说的农用地转用，特指第二种情况。
在改革开放后，我国的农用地转用审批制度发生了几次变迁，下表为我国法律法规关于农用地转用的部分相关规定。
在1998年《土地管理法》修订之前，农用地转用审批和土地征收审批是混合在一起的，1998年《土地管理法》增加了关于农用地转用审批的细则，将农用地转用审批和土地征收审批分开，明确了各级政府关于农用地转用的审批权限。在2020年之前，国家关于农用地转用的审批权限是上收的，中央政府加强对地方政府农用地转用审批权的控制，对审批限额的规定愈发具体。2020年的《决定》则将国务院的部分农用地转用审批权限从国务院下放给省级人民政府，“在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化‘放管服’改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权”，将原先由国务院审批的永久基本农田以外的农用地转用事项下放授权给省级人民政府审批，而永久基本农田的农用地转用审批权以试点方式委托8家省级人民政府在其各自所辖区域内予以批准，此举有利于抵御新型冠状病毒感染所致肺炎疫情对我国经济社会造成的冲击，促进土地流转和城镇项目建设，拉动经济恢复和增长。
二、土地征收
土地征收是我国实现土地资源配置的方式，是指国家为了公共利益的需要依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。在我国，土地所有权归国家和集体所有，在《土地管理法》于2019年修改之前，在城镇建设需要利用集体土地时，只能通过土地征收的方式，将集体所有的土地转变为国有土地。
下表为1986年《土地管理法》出台之前，我国法律关于土地征收[1]制度的规定。
下表为我国《土地管理法》关于土地征收制度规定的演变。
下表为1986年《土地管理法》出台后，其它法律法规关于土地征收制度的部分规定。
由上可知，我国土地征收政策主要发生了以下变化：
1、土地征收目的逐渐细化
1858年的《办法》对土地征收的目的的规定为“兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”，1982《条例》将目的规定为“进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。1982年宪法第十条第一次明确规定，征收土地的目的是“为了公共利益的需要”，1986年的《土地管理法》继续延续了宪法的表述。然而直到2019年《土地管理法》修订之前，一直未有立法对“公共利益”的范围进行具体界定。2019年的《土地管理法》将公共利益进行了明确的界定，即军事和外交，政府组织实施的基础设施建设，政府组织实施的公共事业，政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设，成片开发建设等情况。对“公共利益”的范围的明确，使得土地征收的范围缩小，有利于保护耕地，维护农民的利益。
2、省级人民政府的土地征收审批权由大至小，再向大探索
省级人民政府享有审批权限的土地数量逐渐减少，1982年的《条例》规定，省级人民政府对于一千亩以下的耕地、园地，一万亩以下的其他土地享有审批权，1986年出台的《土地管理法》将省级人民政府有权审批的其他土地数量减少到二千亩以下，1998年修订的《土地管理法》将省级人民政府有权审批的耕地的数量缩减到三十五公顷以下，其它土地的数量缩减到七十公顷以下，并需要报国务院备案。且在1998年《土地管理法》修订以前，根据《基本农田保护条例》的规定，占用一级基本农田500亩以下的，由省级人民政府批准，而1998年《土地管理法》修订之后，则只有国务院有权审批基本农田的征收。2019年修改的《土地管理法》将“基本农田”全部修改为“永久基本农田“，更加体现了国家保护耕地的理念。
而2019年的《土地管理法》取消了省级人民政府对享有土地征收审批权的土地进行征收批准后，还需要向国务院备案的规定，2020年出台的《决定》则重新将耕地征收审批权进行了部分下放，在八个试点省份内，国务院将永久基本农田的土地征收审批事项委托省级人民政府批准，赋予省级人民政府更大用地自主权。
在过去土地征收审批权高度集中的模式下，一方面造成了土地流转效率的低下，不利于经济发展，一方面导致某些市县级人民政府以以租代征、先用后征、少报多征、报桃征李、化整为零等方式规避中央人民政府审批的弊端。土地征收审批权下放的试探，体现了国家对以往土地征收模式弊端的反思，有利于拉动疫情后我国经济的恢复和增长。
3、市县级人民政府的土地征收审批权从有到无
1958年《办法》规定，建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。1982年的《条例》规定，耕地、园地三亩以下，林地、草地十亩以下，其他土地二十亩以下，由县、市人民政府批准，省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。1986年《土地管理法》规定，隶属于省、自治区的县级人民政府的审批数额是，耕地在3亩以下，其他类型的土地在10 亩以下；隶属于直辖市的区人民政府和县级人民政府的审批数额由直辖市人大常委会规定。而1998年修订的《土地管理法》则直接取消了市县级人民政府对于土地征收的审批权。
4、征地补偿标准不断提高
在2019年《土地管理法》修订之前，我国土地征收补偿政策的标准是征收土地的年产值的倍数，1858年的《办法》规定，征地补偿费以最近二年至四年的定产量的总值为标准，1982 年的《条例》规定，补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费，其中土地补偿费为该耕地年产值的三至六倍，安置补助费为该耕地每亩年产值的二至三倍，最高不得超过其年产值的十倍。个别特殊情况，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。1998年的《土地管理法》将土地补偿费提高到为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，将安置补助费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，最高安置补助费提高到被征用前三年平均年产值的十五倍，土地补偿费和安置补助费的最高总和提高到三十倍, 且国务院在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。而2019年的《土地管理法》则将标准修改为区片综合地价，并在原来的土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费的基础上，增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，进一步保障了被征地农民的利益。
5、2019年《土地管理法》的部分其它新变化
作为最新修订的《土地管理法》，2019年《土地管理法》考虑到了近些年的市场变化和民众的需求，在一定程度上改善了过去我国土地制度实施过程中出现的问题。
2019年《土地管理法》将征地程序由原先的批后公告修改为批前公告，要求政府在拟申请征地之前，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将情况进行公告，听取相关人员意见，在必要时，应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案，使得被征地成员在土地征收过程中享有了更多的知情权、参与权、监督权和话语权，利益得到了更为充分的保障。
2019年《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，规定经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式将交由单位或者个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。在过去，除去某些地方性规定，在国家法律层面，我国集体所有的土地的使用权限制出让、转让或者出租用于非农业建设，2019年《土地管理法》创新了相关规定，在工业、办公等经营性建设用地范畴内改变了过去集体所有的土地必须经过土地征收转化为国有土地后才能进入市场的规定。
三、农用地转用和土地征收的关系
农用地转用和土地征收是既相互独立又不可分割的，根据《土地管理法》规定，征收农用地，应当先行办理农用地转用审批。而征收集体所有的建设用地或未利用土地，则无需办理农用地转用审批。
如上所述，在1998年《土地管理法》修订之前，农用地转用审批和土地征收审批是混合在一起的，农用地转用审批欠缺具体明确的实施指引，1998年《土地管理法》修订之后，明确将农用地转用审批和土地征收审批分开，逐渐清晰了各自的审批权限和流程。
根据2019年《土地管理法》第四十六条的规定，“经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”即对于国务院和省级人民政府而言，如果同一层级人民政府既对农用地转用享有审批权又对土地征收享有审批权，则农用地转用和土地征收事项将同时审批实施，这样可以简化行政手续，提高政府办事效率，减轻相关单位的负担。在农用地转用批审批权由省级人民政府享有，而征地审批权由国务院享有的情况下，应当由省级人民政府先办理农用地转用审批，再由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征收土地。
鉴于农用地转用和土地征收的不可分割性，两项制度的演变过程也具有相似相随性，其演变历程体现了我国城市化脚步与市场经济的发展与变迁。相关立法的不断进步与完善推动了我国经济社会的发展，而在经济发展实践中，相关制度也将会得到进一步的补充与完善。
注释：
[1] 在2004年宪法修改之前，我国立法使用的是“土地征用”这一表述，2004年宪法修改之后，“土地征用”被“土地征收”所取代，二者并不相同，但本文主要概述土地征收制度的演变，故不详述二者之间的区别，全文非涉及具体法律规定时，对此统称“土地征收”。