文 | 天元律师事务所    何鹏 牛雨晨
21世纪以来，我国部队经过若干次精简整编，部分军队存在空闲用地、空闲房产的情况，为盘活军用闲置土地和房产资源，军队空余房地产的流转问题仍需考虑。本文将分别通过对军队空余土地转让、军队空余房产租赁规则制度的解析对军队空余房地产的流转进行相关分析。
一、军队房地产的概念及产权权属
根据中央军事委员会（下称“中央军委”）于2000年6月26日颁布实施的《中国人民解放军房地产管理条例》（〔2000〕军字第26号）第二条和第三条的规定，军队房地产,包括军队土地和军队房产，是指依法由军队使用管理的土地及其地上地下用于营房保障的建筑物、构筑物、附属设施设备,以及其他附着物。军队房地产的权属归中央军委,其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他附着物的所有权，由中国人民解放军总后勤部（“中国人民解放军总后勤部”为曾用名，2016年1月10日后，更名为“中国共产党中央军事委员会后勤保障部”，为免疑义，以下统称“后勤保障部”）代表行使。军队房地产管理的业务工作由各级后勤（联勤）机关营房管理部门归口管理。
其中，军队土地又称军用土地，是指国有土地中国家提供给军队使用的军用划拨用地。军用土地是军事用地，是保障部队战备、训练、工作和生活的重要物质基础。作为国防设施的重要组成部分，军用土地实行统一规划、统一调配，产权为军队所有，由军队房地产管理部门统一管理。
根据《中国人民解放军房地产管理条例》第十一条的规定，军用土地包括军队拥有使用权的下列国有土地：
（1）部队、机关、院校、科研院所、医院、疗养院、后方仓库、干休所等单位的营区用地；
（2）陆军设防、海防、空防、二炮阵地、通信、军队人防工程，以及保留的旧机场、旧港口、旧洞库等国防工程用地；
（3）试验场（基）地、训练场、靶场等科学试验和军事训练用地；
（4）军用铁路专用线、公路支线和输水、输油、输气、输电管线等专用设施用地；
（5）军队的农副业生产用地；
（6）军队工厂用地；
（7）依法由军队管理、使用的其他土地。
二、关于军队空余土地的转让
军用土地使用权转让，是指依法将军用土地使用权转移的行为。军用土地使用权转让必须遵守统一政策、统一规划、统一管理的原则，严格执行国家和军队的有关法律法规，不得损害军队和社会的公共利益。根据国土资源部、财政部、后勤保障部于2007年1月31日颁布实施的《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》（国土资发〔2007〕29号，下称“《通知》”），为进一步加强军队空余土地转让管理，规范土地转让行为，对军队空余土地转让规则作出如下明确规定：
（一）可转让的军队空余土地范围
根据《通知》的规定，并非所有范围内的军用土地都可对外转让。具体而言，除以下五类土地外，其它军队空余土地原则上不得转让：
（1）整宗空余土地；
（2）部队部署调整搬迁后空出土地；
（3）军队售房区土地；
（4）独立坐落干休所土地；
（5）地方城市规划修建市政基础设施和公益性设施占用土地。
同时，军队空余土地转为民用之前，军队单位应当严格审查转让是否涉及军事安全、保密等问题，凡涉及军事安全、保密的军队空余土地，一律不得转让。
（二）军队空余土地的转让模式
《通知》中规定，军队空余土地转让可采用以下三种模式：
（1）模式一－－政府收储后再出让：由当地政府收购储备，再由政府统一出让；
（2）模式二－－在当地国土资源管理部门实行招拍挂转让：直接在当地的土地有形市场公开转让，由军队与土地所在地的市、县人民政府国土资源管理部门协商一致后共同实施，招标拍卖挂牌的具体事务性工作可由当地国土资源管理部门承办；
（3）模式三－－由军队自行组织公开转让：由军队单位按照后勤保障部的有关规定组织公开转让，确定受让人，市、县国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，按市场价格核定土地出让收益。
上述三种模式的转让流程及对价收益分配详见下述第（三）项第2款。   
（三）军队空余土地转让程序
1、转让军队空余土地之事前审批流程
在《通知》颁布前，转让军队空余土地，不论数量多少，均应报经后勤保障部批准，取得解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，再到当地县级以上土地管理部门补办土地使用权出让手续，办理土地变更登记[1]。
随着《通知》颁布施行，自2007年1月31日起[2]，转让军队空余土地应履行如下审批流程：
?   第一步：
（1）军队土地使用单位应当首先征求当地国土资源管理部门和城市规划管理部门的意见，符合土地利用总体规划和城市规划的，应当明确宗地转让后的土地用途、容积率等土地开发利用和规划设计条件。
（2）同时，军队土地使用单位应与土地所在地的市、县国土资源管理部门协商，从三种军队空余土地转让模式中具体确定采用的转让模式。
?   第二步：
军队土地使用单位在征求意见并确定转让模式后，由军队土地使用单位提出申请，将军队空余土地转让计划按程序向后勤保障部申报批准。
如后勤保障部批准后，纳入军队空余土地转让计划；如后勤保障部未批准纳入军队空余土地转让计划，则该军队空余土地不得转让。
?   第三步：
（1）后勤保障部批准纳入军队空余土地转让计划后，后勤保障部应抄送有关省（自治区、直辖市）国土资源管理部门和土地所在地的市、县人民政府。
（2）市、县人民政府在编制年度土地供应计划时，应优先安排纳入军队空余土地转让计划的土地。
待该空余土地纳入当地土地年度供应计划后，该土地应依照后续流程和规定予以公开转让。如最终市县政府未将军队空余土地纳入当地土地年度供应计划，则该土地不得转让。
2、经批准可转让的军队空余土地之事后流程及转让收益分配
经依法批准可以依法转让的军队空余土地，其土地面积、用途、开发利用和规划设计条件、转让方式、交易结果等信息，在当地土地有形市场和中国土地市场网等相关媒体上公布。
军队土地使用单位应按照其与土地所在地的市、县国土资源管理部门协商确定的转让模式，分别履行如下流程并进行转让收益分配：
（1）如采用第一种转让模式转让土地的：
《通知》中规定，军队空余土地应由当地政府按照土地收购储备的有关规定，向军队支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、拆迁补偿费等相关费用。
（2）如采用第二种转让模式转让土地的：
《通知》中规定，土地转让收入归军队所有。军队应当按照规定支付土地出让业务费等相关费用。土地出让业务费等相关费用，统一并入土地出让收入，全额缴入地方国库，纳入地方政府预算，实行“收支两条线”管理。
由于军用土地大多属于划拨土地，故在转让过程中将涉及划拨转出让之补缴土地出让金的程序，尽管《通知》中未载明“土地出让金”的字样，但我们理解纳入收支两条线的“土地出让业务费等相关费用”包含了需补缴的土地出让金费用，因此，在本第二种转让模式项下，土地出让金应由部队补足。
（3）如采用第三种转让模式转让土地的：
《通知》中规定，土地转让收入归军队所有。受让人与当地国土资源管理部门签订国有土地出让合同时，应当按照规定缴纳土地过户中的有关费用，并全额缴入地方国库，纳入地方政府预算，实行“收支两条线”管理。
与上述第二种转让模式相似，《通知》也未明确规定“土地出让金”的字样和缴纳主体，考虑到在第三种转让模式下，受让人将与国土部门签署土地出让合同并缴纳土地过户中的有关费用且该费用实行“收支两条线”管理，故我们认为，前述土地过户中的有关费用包括土地出让金，即此种模式下由受让人缴纳土地出让金。
（4）另外，《通知》中规定，凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的军队空余用地，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人。
根据上述规则，我们理解，如若军队拟转让的空余用地属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途，则军队单位只能采用上述第二种或第三种转让模式进行军队空余土地的转让，并且还应按价高者得的原则确定土地使用权人。
（四）军队空余土地转让后的监督管理
其一，军队空余土地转让后不再属于军事用地，纳入土地所在地的地方职能部门进行监管。
其二，军队所得的转让空余土地收入，应专项用于部队营房建设。
其三，土地用途、开发利用和规划设计条件应当作为军队空余土地转让的前置条件，并应在转让文件和《国有土地使用权出让合同》中明确。土地使用者应当严格按照军队空余土地转让批准文件和《国有土地使用权出让合同》的约定开发利用土地，不得擅自更改土地用途、容积率等土地使用条件。
三、军队空余房地产租赁
空余房地产租赁，是指军队单位将其管理的空余房地产出租给承租人，并收取租金的行为。根据中央军委于2016年2月16日印发的《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》，中央军委计划用3年左右时间，分步骤停止军队和武警部队一切有偿服务活动，其中计划的第二步就涉及停止房地产租赁等行业的项目，该工作已于2018年基本完成。尽管前述规定中已要求军队停止房地产租赁业务，但该文件出台之前，军队空余房地产租赁事宜仍存在较为细致的规定。具体如下：
（一）租赁范围的逐步缩减
（二）主管部门
根据建设部、国家工商总局、国家税务总局、后勤保障部于2004年12月30日发布的《关于进一步加强军队空余房地产租赁管理工作的通知》（下称“2004年《通知》”）中规定，军队空余房地产租赁工作由军队房地产管理部门归口管理，接受当地政府房地产、工商、税务等行政管理部门的监督。军队出租单位租金收入中所含土地收益金由后勤保障部统一收取。
（三）事前审批及租赁许可制度
2004年《通知》中规定，出租军队空余房地产,军队出租单位必须按照《军队空余房地产租赁管理规定》,严格履行军队审批手续,以确保出租的军队空房地产必须符合国家和军队规定的租赁条件,达到住用、消防、卫生防疫等安全标准。
之后,军队出租单位必须到军队房地产管理部门办理登记注册手续,申领《军队房地产租赁许可证》,并在租赁场所明显位置悬挂。自领取《军队房地产租赁许可证》之日起三十日内, 承租人应持军队出租单位与承租人签订的经军队房地产管理部门审核同意后的《租赁合同》和《军队房地产租赁许可证》到当地政府房地产管理部门登记备案,未持《军队房地产租赁许可证》的军队空余房地产租赁项目不予登记备案。《军队房地产租赁许可证》由中国人民解放军房地产管理局统一编号印制,并按规定权限分别由中国人民解放军房地产管理局、大单位房地产管理局(处)、地区性房地产管理处核发。
基于上述事前审批及租赁许可的程序要求，2015年《通知》补充规定，如军队出租单位未按规定要求报批的，军队出租单位要问责并写出检查报告，上一级机关纪检部门出具审查意见，严格按照租赁管理规定履行报批手续。如军队出租单位未及时领取租赁许可证的，应对其限时申领办理。
（四）租赁合同审核管理
2004年《通知》中规定，出租军队空余房地产,军队出租单位与承租人必须使用军队统一制式的《军队房地产租赁合同》范本,签订书面合同，并经具有租赁项目相应审判权限的军队房地产管理部门审核同意后,方可生效。
随后，2015年《通知》对租赁合同的审核管理作出进一步限制。自2015年《通知》发布（即2015年1月17日）后，新增和续租项目租期一律不得超过5年。如出现租赁范围用途不符合规定的，应全部停止出租；如军队出租单位与承租人未使用制式合同或签订“阴阳合同”的，应废止原合同，签订新合同。
（五）年度检查
2004年《通知》中规定，军队出租单位必须于每年第一季度到军队房地产管理部门申报租赁管理情况,办理租赁项目年检手续，审验《军队房地产租赁许可证》。军队各级房地产管理部门也将定期会同政府房地产、工商和税务部门,对军队空余房地产租赁情况进行监督检查。
对不合格的租赁项目,应当限期整改,整改后仍达不到要求的,注销《军队房地产租赁许可证》,工商行政管理部门责令承租人限期办理变更登记。对未申领或者持有无效《军队房地产租赁许可证》的租赁项目,应当责令补办《军队房地产租赁许可证》,其租赁收入不享有免缴营业税、房产税政策。
（六）工商、税务部门对军队空余房地产租赁的监管
2004年《通知》中规定，各级工商、税务部门要切实加强军队空余房地产租赁管理。
一方面，如果承租人是租用军队空余房地产作为企业或者个体工商户住所（经营场所）的情形，承租人于工商行政管理部门办理登记注册时,必须提交有效的《军队房地产租赁许可证》。
另一方面，军队出租单位必须凭有效期内的《军队房地产租赁许可证》,才能向经营地主管税务机关办理免缴租赁收入营业税、房产税手续,否则应依法履行纳税义务。军队出租单位收缴承租人租金时,必须按照国家财政部、后勤保障部《军队票据管理规定》([1999]后财字第81号)的要求,统一使用套印国家财政部和中国人民解放军票据监制章的军队收费票据。
（七）租赁经费的管理
2015年《通知》中新增了严格管控租赁经费的相关规定。具体而言，空余房产租赁应采取公开招租、公平竞价、公示结果的方式，确保招租程序阳光透明。另外，租赁经费实行“收支两条线”和计划管理，出租单位留用经费应全部纳入单位年度预算，按规定的程序和权限报经批准后方可使用。
四、结语
基于上述规则阐述，对于军队空余土地的转让和军队空余房产的租赁而言：
（1）转让军队空余土地，首先，应履行法律规定的审批流程，待空余土地纳入军队空余土地转让计划和当地年度土地供应计划后，才可转让。其次，在土地经批准可转让后，军队土地使用单位应根据其确定的具体转让模式履行后续转让流程并进行转让收益分配，其中，凡是属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的军队空余用地，必须在当地统一的土地市场公开转让，并按价高者得的原则确定土地使用权人。最后，军队空余土地转让后不再属于军事用地，由土地所在地的地方职能部门对土地的转让、开发利用等情况予以监管。
（2）对外租赁军队空余房产，军队出租单位与承租人应签订经军队房地产管理部门审核同意后的租赁制式合同，并根据《军队空余房地产租赁管理规定》严格履行审批手续，获得《军队房地产租赁许可证》后，由承租人持《租赁合同》和《军队房地产租赁许可证》到当地政府房地产管理部门登记备案。军队空余房产租赁后，还应按规定履行年度检查，并接受各级工商、税务部门对军队空余房地产的租赁管理。但是，基于2016年中央军委对军队全面停止包括房地产租赁行业在内的有偿服务工作的总体部署，上述军队空余房产租赁在实际操作中将受到很大限制。
注释：
[1] 财政部、国家土地管理局、后勤保障部于1993年7月7日颁布的《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》。
[2] 《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》下发之前，已按照原规定领取《军用土地补办出让手续许可证》的，可按原有规定办理，并在2007年6月30日前办理完毕。
[3] 注：“中国人民解放军总政治部”为曾用名，2016年1月后改名为“中国共产党中央军事委员会政治工作部”。