文 | 天元律师事务所 陈胜 李明玥
2020年10月27日，财政部在官方网站发布了《国有资产评估管理办法（征求意见稿）》（以下称“征求意见稿”，全文附后），距国务院1991年颁布上一版《国有资产评估管理办法》（以下称“91号令”）已近三十年。
原91号令的颁布及1992年《国有资产评估管理办法施行细则》（以下称“91号令施行细则”）的施行，标志着我国国有资产评估制度初步建立。而后近三十年中，国有资产管理监管在监管机构、职责、规则体系及实践上都有甚大变动，形成了国有资产监督管理机构、财政部门分头监管的二元监管主体体系。在此期间，针对国有资产评估，国务院国有资产监督管理委员会（以下称“国务院国资委”）及财政部先后出台《国有资产评估管理若干问题的规定》（以下简称“财政部第14号令”，2002年施行）、《企业国有资产评估管理暂行办法》（以下简称“国资委12号令”，2005年施行）以及其他配套规定。时过境迁，91号令、91号令施行细则等文件在很多方面已不符合现实需要，其解释和执行也涉及较多问题及争议，但91号令因位阶较高（行政法规）效力又高于此后由财政、国资部门颁布并实际执行的系列法规。在此背景下，修订91号令对完善国有资产评估法律体系而言确属必要。
要点解读
〔一〕修订概览
本次修订自原办法的六章39条修改为四章16条，在具体章节上，增加“资产评估管理”“监督管理与法律责任”两章，删除“组织管理”“评估程序”“评估方法”三章。其中，针对原91号令中的“评估程序”“评估方法”章节，因《资产评估法》已对评估程序提出了专门要求予以规范，现有资产评估准则体系针对评估程序和评估方法也作了细致地规范，本次修订删除了相关内容；针对“组织管理”章节，征求意见稿重新明确、界定了国有资产评估业务的监管体系并整合进了新增的“监督管理与法律责任”章节。
接下来，后文将尝试就征求意见稿中若干要点进行解读，以供参考。
〔二〕关于国有资产评估程序适用主体
根据征求意见稿第二条，本办法适用于“国有单位相关经济行为”，其中“国有单位”则指“政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业，国有实际控制企业，政府投资基金等国有资产产权持有单位”。
上述规定修改了原91号令对适用国有资产评估程序的主体“国有资产占有单位”概念，引入“国有单位”这一概念，并首次在行政法规层面明确了“国有单位”概念的外延，即包括以下4大类：
1、政府部门、机构、事业单位。
2、国有及国有控股企业、国有实际控制企业。
上述企业的定义及外延可参照国务院国资委及财产部于2016年联合发布《企业国有资产交易监督管理办法》（以下称“32号令”）。
3、政府投资基金。
根据《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），政府投资基金包括“各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”。
4、其他国有资产产权持有单位。
值得注意的是，32号令发布前，“国有企业”“国有单位”等概念在规范性文件中频繁出现，但其外延及内涵多数情况下并未明确界定，32号令中引入了“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”概念并明确其内涵及外延，本次征求意见稿可看做32号令中“国有及国有控股企业”、“国有实际控制企业”概念在行政法规层面的确认。
另一方面，就笔者所知，目前实务中较多国有控制的非法人实体，特别是各类有限合伙企业形式的股权投资基金，因实际上不适用32号令、不适用《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第29号）关于国有产权登记的规定，故在投资、退出时点不进行评估情况较为多见。91号令征求意见稿明确所有“国有资产产权持有单位”均属“国有单位”，正式文件出台后进行上述操作之合规风险将大大增加。
〔三〕资产评估范围
在国务院国资委及财政部二元监管体系下，目前不同类型的国有主体，根据其监管体系的不同分别需适用财政部或国务院国资委发布的相关规定（此外特定类型的国有主体可能还需适用其专门的资产评估管理规定，如金融企业应适用《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》、境外国有资产评估适用境外国有资产管理相应规定）等；原91号令及19号令施行细则、财政部14号令及国资委12号令均就需要进行资产评估的情形做了列举及兜底性规定，征求意见稿亦采取了列举及兜底的方式。
为便于参阅，现就原91号令、征求意见稿、财政部14号令及国资委12号令所规定应当或可以进行资产评估情形列示如下：
结合上表可以看出，针对相关经济行为的评估要求，19号令及其施行细则的规定较为粗略，且其中很多表述因时间久远已无法适应当前规范性文件和实践（如其中提及的“企业兼并、出售、联营、股份经营”），财政部14号令及国资委12号令规定应当进行评估的范围、表述及具体事项存在一定差别，这也导致在此前的实践中，企业判断相关经济行为是否需要评估时，常面临是否需要适用/参照适用非所属监管体系部门文件规定的困难判断。
征求意见稿总体上整合19号令及其施行细则、财政部14号令及国资委12号令规定的评估事项，并在此基础上做了一些增删或调整，一定程度上统一了两个监管体系下涉及的国有资产评估范围的把握标准，其中需要注意：
（1）征求意见稿新增部分应评估事项或在原有应评估事项上做了范围扩张，如：债权转股权（新增），资产租赁（范围扩张，不再区分交易对手主体性质），以非货币资产偿还债务、接受非货币性资产抵债（范围扩张，不再区分交易对手主体性质），接受非货币性资产抵押或者质押（范围扩张，不再区分交易对手主体性质）等。
（2）针对可以不进行资产评估的事项，征求意见稿新增两项情形，包括：第一，满足一定条件时可就不同经济行为适用同一资产评估报告——就笔者经验看，这一项实际是对实践中常见处理方式的正式认可，同时规范了该处理方式的适用条件；第二，相关规定明确可以其他方式确定价值的——如根据32号令，采取非公开协议转让企业产权时，满足相关条件时，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。
但笔者认为，征求意见稿的若干具体表述仍有待商榷，例如：（1）如前所述，适用国有资产评估规定的“国有单位”之组织形式除公司外，亦应涵盖合伙企业（包括合伙企业形式的政府投资基金）及其他类型的主体，其应当进行评估事项的第（六）项“国有股东股权比例”调整为“国有出资人/产权持有人权益比例”等类似表述似乎更为合理。（2）征求意见稿提及国有单位之“收购”（与“合并”“分立”并列，应指股权收购）及“资产转让”属强制评估范围，上述表述就语义而言无法涵盖国有单位受让资产，但考虑到“以非货币资产偿还债务、接受非货币性资产抵债”均需评估，受让资产在强制评估范围应属当然。
此外，实践中的一些问题未能在征求意见稿中得到解决，例如：（1）在股权投资、混改中，如果国有产权持有单位对需要进行评估的企业仅为参股或控制权有限、企业实际控制人/其他股东不予配合，或者因企业自身财务不规范等原因，导致相关经济行为发生时，评估程序事实上无法实施；在该情形下，有评估义务的国有单位将面临相关经济行为（如股权退出）无法实施的僵局，或在不进行评估情形下实施了经济行为，嗣后在效力及合规性上受到质疑。我们期待在正式稿或将来的文件中，能从最大程度保证国有资产不流失的角度对该类情况的处理方式有所考虑。（2）国有单位通过证券交易系统或同类系统按市价交易股票、债券（含资产支持票据、资产支持证券）等证券类资产时，限于时间因素较多情形下不便履行资产评估程序，基于上述资产多数有可供参考的市场价格，我们认为有必要也有空间作出灵活安排（考虑到征求意见稿已确定“国家有关法律、行政法规以及国有资产监督管理机构规定以其他方式确定价值”情形可不评估，未来援引上述规定作出具体规定也是可能路径之一）。
〔四〕国有资产评估项目核准和备案制度
国务院于2001年发文要求对国有资产评估项目实行核准制和备案制，根据国务院的要求，国务院国资委及财政部均分别出台了关于国有资产评估项目核准或备案的规范性文件。在目前的监管体系下，不同类型国有产权持有单位在国有资产评估项目完成后需报有权机构核准或备案，根据其适用的资产评估相关规定的不同，判断应核准或备案的标准、核准或备案的有权机构、其他具体要求也会有所差异。
原91号令发布时，国有资产评估项目核准和备案制度尚未建立，本次征求意见稿新增关于国有资产评估项目核准和备案管理的总体性规范，明确由国有资产监督管理机构及其授权的国有单位按照各自职责权限办理资产评估项目核准或备案程序；资产评估项目核准或备案是国有单位办理产权登记、股权设置、产权转让等的必要程序；经核准或备案的评估结论在其有效期内作为作价参考依据。
笔者认为，与核准、备案相关的一些实际问题仍待国务院或国有资产监督管理机构进一步厘清并发布新的配套性文件解决：
首先，核准或备案被作为国有单位办理产权登记、股权设置、产权转让等的必要程序，但在制度和实践层面，合伙企业等其他非法人实体目前的国有权益登记制度尚未建立或不健全，无法履行备案/核准程序，而另一方面，如出现前文所提及的，非国有单位原因、评估程序实际上无法执行，将面临无法完成核准/备案的合规风险或僵局；其次，经核准或备案的评估结论在其有效期内作为作价参考依据，但在交易价格偏离评估结论情形下，关于偏离幅度、比例的认定标准及处理方式在两大监管体系下未做规定或规定过于笼统（目前一般以上下浮10%作为标准），有待统一，或需国有资产监督管理机构出具更为明确和可操作性的规范性文件。
〔五〕明确国有资产评估监管体系
原91号令将国有资产评估事项的监管权限赋予国有资产管理行政主管部门，征求意见稿基于当前的国有资产监管体系、资产评估管理体制重新明确、界定了国有资产评估业务中的监管体系，即包括三个层面：
第一层面，国有资产监督管理机构（及其授权的国有单位在其管理权限范围内）对国有资产评估行为依法履行监督职责；
第二层面，各级有关资产评估行政管理部门根据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行国有资产评估业务进行监督；
第三层面，各级有关资产评估行业协会依据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行国有资产评估业务进行自律管理。
在上述体系下，征求意见稿在新增的第三章“监督管理与法律责任”下对各层级监管主体的职责予以界定和规范，同时明确各监管主体对其职责范围内的违法违规行为的监督、识别和处理要求。
〔六〕违反国有资产评估规定是否影响合同效力
关于违反国有资产评估规定会否导致交易合同无效，历来争议较大，司法实践中判决合同有效及无效均不乏其例，至今尚无定论。
我们注意到，征求意见稿针对违规法律责任之规定并未涉及合同效力。就此，我们认为可能有两种解释：（1）考虑到行政法规可以直接就其规定是否影响合同效力作出规定，且国有资产评估违规行为对合同效力之影响历来备受关注且悬而未决，征求意见稿未作规定表明起草部门认为国有资产评估违规不应导致合同无效；（2）起草部门无意对违反国有资产评估规定是否影响合同效力作出评判。
我们期待以91号令修订为契机在立法或司法层面就上述问题获得明确结论。
〔七〕结语
国有资产评估的合规要求在实务中一直是一个存在非常多争议点的领域，我们可以看到，此次征求意见稿的出台在一定程度上匹配了当前国有资产评估管理的实践需要，但仍有非常多的实际问题并未能得到解答。
目前对91号令的修订版本尚在征求意见稿阶段，我们后续将对91号令的修订和正式发布进程予以持续关注。
国有资产评估管理办法
（公开征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为加强国有资产管理，规范国有资产评估行为，有效防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国资产评估法》等相关法律、行政法规，制定本办法。
第二条 本办法所称国有资产评估，是指评估机构根据委托，对国有单位相关经济行为所涉及的国有资产或者非国有资产的经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。
本办法所称国有单位，是指政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业、国有实际控制企业、政府投资基金等国有资产产权持有单位。
第三条 国有资产评估业务属于法定资产评估业务。国有资产评估，除法律、行政法规另有规定外，适用本办法。
第四条 国有资产监督管理机构根据需要，可以授权国有单位在其管理权限范围内对国有资产评估行为进行监督管理。
第二章 资产评估管理
第五条 国有单位有下列行为的，应当对相关资产进行资产评估：
（一） 整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司；
（二） 合并、分立、收购、清算；
（三） 以非货币资产对外投资、接受非货币资产出资；
（四） 债权转股权；
（五） 产权转让；
（六） 除上市公司以外的国有股东股权比例变动；
（七） 资产转让、置换、租赁；
（八） 以非货币资产偿还债务、接受非货币性资产抵债；
（九） 接受非货币性资产抵押或者质押；
（十） 国有资产监督管理机构规定应当进行资产评估的其他情形。
第六条 国有单位下列行为，可以不进行资产评估：
（一） 经各级人民政府或者国有资产监督管理机构批准，实施无偿划转资产的；
（二） 政府部门、机构、事业单位、国有独资企业之间实施合并、分立以及其他经济行为的；
（三） 发生多次同类型经济行为时，同一资产在评估报告使用有效期内，并且资产、市场状况未发生重大变化的；
（四） 国家有关法律、行政法规以及国有资产监督管理机构规定以其他方式确定价值的。
第七条 国有单位有权自主选择符合规定的评估机构，任何组织或者个人不得非法限制或者干预。国有单位按照以下程序确定资产评估项目委托人：
（一）国有单位依法委托评估机构对相关国有资产进行资产评估，委托人和被评估单位不得非法干预评估机构正常执业；
（二）接受非国有资产的国有单位依法委托评估机构对相关非国有资产进行资产评估；
（三）按照前两款确定的委托人涉及两个以上国有单位的，经全体当事人协商一致，可以共同委托或者授权其中一个当事人委托评估机构进行资产评估；
（四）在符合前三款规定的情况下，国有单位可以与被评估单位等其他相关当事人共同委托评估机构进行资产评估。
国有单位委托评估机构应当对其提供的权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性负责。
第八条 国有资产监督管理机构及其授权的国有单位按照各自职责权限办理资产评估项目核准或备案程序。
（一）经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的国有资产评估项目，由其授权的国有资产监督管理机构负责核准；
（二）经国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的国有资产评估项目，由该国有资产监督管理机构负责核准；
（三）经国有单位批准经济行为的事项涉及的国有资产评估项目，由经国有资产监督管理机构授权的国有单位负责备案。
第九条 资产评估项目核准或备案是国有单位办理产权登记、股权设置、产权转让等的必要程序。经核准或备案的评估结论在其有效期内作为作价参考依据。
第三章 监督管理与法律责任
第十条 国有资产监督管理机构对国有资产评估依法履行监督职责。国有资产监督管理机构应对国有单位资产评估监管工作进行管理、指导和检查，发现国有单位未执行或者违反相关规定、侵害国有权益的，应当责成其停止相关经济行为，并告知有关评估行政管理部门。
第十一条 各级有关评估行政管理部门根据各自职责，对评估机构及其评估师执行国有资产评估业务进行监督。
（一）对资产评估业务检查过程中发现评估机构和评估师存在的违法、违规行为依法实施行政处罚，并按规定进行通报，依法向社会公开；
（二）对有关国有单位、评估机构或者评估师在国有资产评估过程中存在违法、违规行为的投诉、举报，应当及时调查处理，并向国有资产监督管理机构及相关当事人反馈处理意见。
第十二条 各级有关评估行业协会依据各自职责，对评估机构及其评估师执行国有资产评估业务进行自律管理，对会员的违法、违规行为进行自律惩戒。
第十三条 国有资产评估中各相关当事人有下列情形的，依法承担相应法律责任。
（一）国有单位发生应当委托评估机构进行评估而未委托的；
（二）国有资产评估的委托人未按规定选择评估机构，索要、收受或者变相索要、收受回扣，串通、唆使评估机构或者评估师出具虚假评估报告，未按规定向评估机构提供权属证明、财务会计信息和其他资料，违法违规使用评估报告的；
（三）评估机构以恶性压价、支付回扣、虚假宣传，或者贬损、诋毁其他评估机构等不正当手段招揽业务，出具虚假评估报告或者有重大遗漏的评估报告的；
（四）评估师签署虚假评估报告或者签署的评估报告有重大遗漏的，谋取不正当利益的；
（五）国有资产监督管理机构、国有单位、有关评估行政管理部门和评估行业协会工作人员滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章 附则
第十四条 涉及国有自然资源资产有偿使用及开采、资产管理、资产损害赔偿等的相关评估办法,由国务院另行规定。
第十五条 境外国有资产评估，国有资产监督管理机构和部门另有规定的，可依照其规定执行。
第十六条 本办法自发布之日起施行。国务院1991年11月16日发布的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）同时废止。
