2023年3月24日，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）发布了反垄断法配套规章之一《经营者集中审查规定》（“《规定》”），《规定》自2023年4月15日起施行。《规定》共78条，与现行有效的《经营者集中审查暂行规定（2022修订）》相比，修改39条，增加14条，删除1条。本文就本次修订的主要内容作简要解读，具体条款修订对比详见附件。
一、健全分级分类审查制度
1、加强对受托省级市级监管部门的指导和监督
根据《市场监管总局关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》（国家市场监督管理总局公告2022年第23号），自2022年8月1日起，市场监管总局试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门对满足一定条件的简易案件实施经营者集中案件反垄断审查。根据国家市场监督管理总局反垄断执法二司网站“试点委托案件公示”相关内容，经统计，截止2023年3月24日，北京、上海、广东、重庆、陕西五个省（直辖市）市场监督管理部门无条件批准的经营者集中案件分别为26件、64件、13件、37件、2件，合计142件。
在经营者集中审查的执法实践中，简易案件占绝大多数，可以预见，未来试点省（直辖市）市场监督管理部门受托审查的经营者集中案件将会逐渐增多。市场监管总局尝试将经营者集中审查权限下放至省级市场监督管理部门，有助于缓解市场监管总局的审查压力，提高案件审查效率和文书送达效率，但如何保障各受托试点市场监督管理部门执法的规范性和统一性成为关注重点。本次《规定》第二条对此提出明确要求，即“市场监管总局加强对受委托省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性”，从而有避免不同试点市场监督管理部门在审查过程中出现审查尺度不一的情形。
2、健全分类分级审查制度
《规定》第六条明确规定，市场监管总局健全经营者集中分类分级审查制度，可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法。市场监管总局对经营者集中审查制度的实施效果进行评估，并根据评估结果改进审查工作。
关于分类分级审查的具体审查办法，目前有关部门尚未制定，参照《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》关于“健全经营者集中分类分级反垄断审查制度”的相关要求，涉及金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中将很可能成为未来经营者集中审查的重点。
二、明确“停钟”制度的具体适用规则
《反垄断法（2022）》第三十二条引入了经营者集中审查“停钟”制度，即在出现三种情形时（具体见下表），反垄断执法机构可以决定中止计算审查期限。在此基础上，《规定》第二十三条至第二十六条对“停钟”制度相应情形的启动条件、恢复条件、起止时点、决定形式进行了细化，进一步明确了该制度的具体适用。
在实践中，审查期限一直是申报人重点考量的因素之一，由于立案后审查期限基本确定，针对复杂、大型交易的经营者集中申报案件，往往导致从提交申报材料到正式立案的周期较长。随着“停钟”制度的引入与适用，审查时限可以暂停并继续计算，一方面，增加了审查时间上的灵活性，可能提高立案阶段的审核效率；另一方面，我们也注意到，“停钟”制度给予执法机关一定的裁量权，事实上可能突破既有审查期限。
三、细化、完善未达到经营者集中申报标准的处理规定
《反垄断法（2022）》第二十六条规定，经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
在此背景下，《规定》第八条新增了未达申报标准但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的申报程序，明确市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。在此种情况下，集中尚未实施的，未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。同时，《规定》针对“实施集中”这一法律概念作了进一步的厘清，即除常见的“变更工商登记”以外，还包括“权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等”情形，为实践中判断集中是否实施作出明确的指引。
除了市场监管总局主动调查未达到申报标准的集中交易外，《规定》第四十三条还规定了第三方举报的处理程序，即任何单位和个人发现未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的，也可以向市场监管总局书面反映，并提供相关事实和证据，经市场监管总局核查，对有证据证明未达申报标准的经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，依照《规定》第八条进行处理。
截止目前，我们尚未检索到反垄断执法机关就未达申报标准但要求申报或主动调查的公开案例。执法机关未来对于未达到申报标准的执法范围和尺度，有待后续的实践观察。就企业合规而言，对于未达到申报标准的集中交易，建议应当在实施集中前对照《反垄断法》及配套制度等有关规定，对该集中交易是否具有或可能具有排除、限制竞争的效果进行评估，合理判断进行经营者集中申报的必要性，必要时企业也可以通过商谈程序主动与反垄断执法部门沟通，减少误判风险。
四、加大惩罚力度，完善法律责任
1、大幅提高违法实施经营者集中的惩罚力度
按照《反垄断法（2022）》修订的内容，《规定》显著提高了违法实施经营者集中和拒绝、阻碍执法情形的罚款额度（具体详见下表），对于情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，还可处以罚款数额二倍以上五倍以下的罚款。此外，经营者因违反反垄断法规定受到行政处罚的，按照国家有关规定记入信用记录，并向社会公示。更高的处罚力度增加了违法成本，势必要求企业在合规方面重视经营者集中申报可能造成的影响，建议企业应根据交易的实际情况尽早评估进行经营者集中申报的必要性，如果确实需要申报，则应当尽可能做到早启动、早申报、早通过，摒弃侥幸心理和铤而走险的做法，避免因未依法履行申报程序而承担高昂的违法成本。
2、完善申报代理人、受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的法律责任
除申报人之外，《规定》完善了申报代理人、受托人及剥离业务买方等相关主体未履行义务的法律责任，包括：申报人应当对代理行为加强管理并依法承担相应责任，对于故意隐瞒有关情况、提供虚假材料或者有其他行为阻碍经营者集中案件审查、调查工作的申报代理人，市场监管总局依法调查处理并公开，向有关部门提出处理建议。对不符合履职要求、无正当理由放弃履行职责、未按要求履行职责或者有其他行为阻碍经营者集中案件监督执行的受托人增加警告、通报批评的行政处罚方式。对受托人和剥离业务买方的罚款最高额度从原来的三万元提高至十万元。法律责任的完善和加强，对保障经营者集中涉及的其他主体按规定履行义务起到积极的作用。
3、处罚力度加大的同时申报标准也可能进一步提高
市场监管总局于2022年6月27日发布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》，该征求意见稿中提高了申报的标准：拟将参与集中的所有经营者全球营业额、中国境内营业额、至少两个经营者的中国境内营业额分别由现行规定的100亿元、20亿元、4亿元分别提高至120亿元、40亿元、8亿元，根据经济发展的具体情况调整申报标准是国际通行的做法，营业额标准的提高进一步将经营者集中审查资源聚焦于重大交易，降低中小型交易的成本。应当说在申报标准大幅提高的情况下，处罚力度的加大也更加符合国际通行的监管实践。
附件：《经营者集中审查暂行规定（2022修订）》与《经营者集中审查规定》修订对照表
*特别声明：本文仅为交流目的，不代表天元律师事务所的法律意见或对法律的解读，如您需要具体的法律意见，请向相关专业人士寻求法律帮助。
- 相关领域
- 反垄断与竞争法
