2023年4月21日，中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）网站发布有关部门负责人答记者问，提及某证券公司已发布公告，向中国证监会提交了行政执法当事人承诺申请，该会将依据《证券法》《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《实施办法》）《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》（以下简称《实施规定》）等规定，依法依规决定是否受理。这是2022年初《实施办法》《实施规定》颁布后中国证监会首次以答记者问形式介绍了我国证券期货行政执法当事人承诺制度（以下简称当事人承诺制度）的法律渊源、制度内容以及制度功能。
证券行政执法当事人承诺是《证券法》创设的一种新型证券执法制度，其前身为中国证监会于2015年试点实施的证券行政和解。虽然行政执法当事人承诺具有高效率、低成本解决行政争议，实现市场各方共赢的制度效果，但遗憾的是，无论是证券行政和解试点阶段，还是当事人承诺制度正式颁布以来，在我国均实践不足，效能不彰。笔者认为，本次答记者问预示着中国证监会将尝试破解制度适用僵局，因此有必要对中国证监会行政和解制度及当事人承诺制度的适用进行简要回顾与评析。
一、我国相关制度发展和执行情况
2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）中首次提及“积极探索和完善行政和解制度”，随后的《行政复议法实施条例》创设了行政和解制度。
2015年3月，中国证监会颁布《行政和解试点实施办法》（以下简称《和解试点办法》），该法对行政和解制度作出了较为全面且具体的规定。同年，中国证监会和财政部联合发布《行政和解金管理暂行办法》，对行政和解金的管理和使用作出了原则性的规定。
2019年12月28日《证券法》的修订，将行政和解制度在法律层面进行了规定，正式将证券期货行政和解引入我国的证券期货行政执法中。2021年末至2022年初，国务院、中国证监会和财政部相继发布《实施办法》《实施规定》和《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》，以行政法规的形式对我国的当事人承诺制度作出明确的制度安排。
根据《实施办法》第二条，行政执法当事人承诺，“是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。”
行政执法当事人承诺制度的建立，源于监管执法实践中破解有限监管资源与海量执法需求困境、转变行政监管方式的现实探索。从前期证券行政和解的试点情况看，自2015年《和解试点办法》出台至新修订的《证券法》实施，我国证监会仅在2起案件中达成行政和解，而同期（2015年至2020年）证监会作出行政处罚决定的案件数约1500件，和解案件占比不足2‰。2022年初《实施办法》《实施规定》颁布后，尚未有一起案件达成当事人承诺，记录依然为零。虽然在境外成熟市场，行政和解是一种普遍运用的执法方式，但在中国还属于“新生事物”，消除社会公众对该制度申请主体、承诺过程、和解结果的疑虑，是当前推进我国证券行政执法当事人承诺制度有效实施的关键。
二、申请行政执法当事人承诺的要求
（一）实质要求
1、正面规定
《实施办法》第五条从正面规定了证券监督管理机构调查的案件均可适用当事人承诺制度，“当事人自收到国务院证券监督管理机构案件调查法律文书之日至国务院证券监督管理机构作出行政处罚决定前，可以依照《证券法》等法律和本办法的规定，申请适用行政执法当事人承诺。国务院证券监督管理机构应当在送达当事人的案件调查法律文书中告知其有权依法申请适用行政执法当事人承诺。”
2、负面清单
《实施办法》第七条从负面规定了不能适用当事人承诺制度的情形，具体如下：
“（一）当事人因证券期货犯罪被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起未逾3年，或者因证券期货违法行为受到行政处罚，自行政处罚执行完毕之日起未逾1年；
（二）当事人涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理；
（三）当事人涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣；
（四）当事人已提出适用行政执法当事人承诺的申请但未被受理，或者其申请已被受理但其作出的承诺未获得国务院证券监督管理机构认可，没有新事实、新理由，就同一案件再次提出申请；
（五）当事人因自身原因未履行或者未完全履行经国务院证券监督管理机构认可的承诺，就同一案件再次提出申请；
（六）国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形。”
《实施规定》第三条规定，“对于未经过必要的调查的案件，当事人提交行政执法当事人承诺申请材料的，不予接收。”
据此，当事人申请适用当事人承诺制度需不存在上述负面清单的情形且案件需经过必要的调查。
此外，在《实施办法》第二条关于行政执法当事人承诺概念的规定中提到“被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响”，笔者认为当事人能够及时采取有效措施消除违法违规行为的不良影响，保护投资者合法权益也是实质要求之一。
（二）程序要求
根据《实施办法》和《实施规定》，中国证监会设立行政执法当事人承诺审核委员会，负责组织开展行政执法当事人承诺工作，并就受理行政执法当事人承诺申请、签署承诺认可协议、中止或者终止案件调查等重大事项进行集体决策。据此，当事人申请的具体程序如下图所示：
1、申请及受理。
当事人自收到国务院证券监督管理机构案件调查法律文书后至国务院证券监督管理机构作出行政处罚决定前，可以申请适用行政执法当事人承诺。对于不存在《实施办法》规定或者国务院证券监督管理机构规定的负面情形的当事人，国务院证券监督管理机构应当自收到当事人完整申请材料之日起20个工作日内，作出是否受理的决定。该处需要注意，若中国证监会受理申请，在与当事人签署承诺认可协议前，并不停止对案件事实的调查。
2、沟通协商。
国务院证券监督管理机构可以在规定期限内根据当事人涉嫌违法行为造成的损失、损害或者不良影响等，就适用行政执法当事人承诺相关事项与当事人进行沟通协商。沟通协商期限为6个月，经中国证监会的主要负责人或其授权的其他负责人批准后，可延长沟通协商的期限，但延长的期限最长不超过6个月。
该处需要注意，根据《实施办法》第十条的规定，当事人提交的材料以及在沟通协商时所作的陈述，只用于实施行政执法当事人承诺。即当事人申请适用当事人承诺制度，不构成对违法行为的自认。
3、签署协议。
国务院证券监督管理机构经与当事人沟通协商，认可其所作承诺的，应当与当事人签署承诺认可协议，并载明相关事项。
4、中止调查。
承诺认可协议签署后，国务院证券监督管理机构向当事人出具中止调查决定书并予以公告。
5、履行协议。
当事人应当严格履行承诺认可协议。当事人因自身原因未履行或者未完全履行承诺的，国务院证券监督管理机构应当终止适用行政执法当事人承诺。
6、终止调查。
当事人完全履行承诺认可协议后，国务院证券监督管理机构向当事人出具终止调查决定书并予以公告。对当事人涉嫌实施的同一个违法行为不再重新调查。
三、2022年新规与原证券行政和解制度的区别
（一）适用案件类型范围扩大
2015年《和解试点办法》对适用的违法行为类型严格限定为“涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违法违规行为”。
新规《实施办法》对申请主体放开了限制，涉嫌证券期货违法的单位或者个人均可以申请适用，且不限制违法行为的类型。
（二）明确“负面清单”，降低适用难度
《实施办法》第七条具体明确了不能适用的情形，操作性更强。
《和解试点办法》中“经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确”该种自由裁量度较大条件在新规中已删除，大大降低了案件的适用难度。
（三）申请适用时点提前
《和解试点办法》要求“中国证监会已经正式立案”，而《实施办法》规定“当事人从被初步调查至行政处罚决定作出前，均可申请适用承诺制度”，新规大幅提前了当事人的申请时间，增加了更多案件进入当事人承诺制度程序的可能性。
（四）减少当事人披露内容
《和解试点办法》要求监管机关公开和解协议主要内容，而《实施办法》第十五条仅要求国务院证券监督管理机构在“向当事人出具中止调查决定书”，“出具终止调查决定书”时予以公告。”
此外，《实施办法》第十三条规定国务院证券监督管理机构与当事人签署的承诺认可协议应当载明保障当事人商业秘密、个人隐私等权利的措施。
据此，《实施办法》减少了申请当事人需披露的内容，且对当事人的商业秘密、个人隐私都进行了保护。
四、案例分析
根据报道，自2015年开展行政和解试点工作以来，中国证监会仅达成两例行政和解案例，还有些当事人申请未被受理的案件被提及。
（一）高盛案
“高盛案”是2015年中国证监会试点行政和解制度以来的首个行政和解案。2019年4月，中国证监会与高盛（亚洲）有限责任公司（以下简称高盛亚洲）、北京高华证券有限责任公司（以下简称高华证券）等9名申请人达成行政和解。根据中国证监会的公告，2013年10月至2015年7月期间，高盛亚洲自营交易员通过在高华证券开立的高盛经纪业务账户进行交易，同时向高华证券自营营业员提供业务指导。双方于2015年5月至7月期间的4个交易日的部分交易时段，从事了其他相关股票及股指期货合约交易，中国证监会于2016年7月对申请人的上述违规行为进行立案调查。经高盛亚洲、高华证券等9名申请人提出申请，中国证监会与其达成行政和解，责令申请人交纳1.5亿元行政和解金，同时采取必要措施加强公司的“内控管理”，并在完成后向中国证监会“提交书面整改报告”。中国证监会因此终止对申请人有关行为的调查、审理程序。
（二）上海司度案
2020年1月，司度（上海）贸易有限公司（以下简称上海司度）等五家公司与中国证监会达成行政和解协议。根据中国证监会发布的2020年第一号公告，2015年，上海司度与富安达基金管理有限公司、中信期货有限公司、国信期货有限责任公司、北京千石创富资本管理有限管理公司、国信期货有限责任公司五家机构，因涉嫌违反账户管理有关规定，以及违反资产管理业务有关规定，被中国证监会进行监管调查。经上述五家机构提出申请，中国证监会最终与其达成行政和解。中国证监会责令上述五家机构分别交纳6.7亿元、180万元、1000万元、235万元和100万元的和解金，同时要求采取必要措施加强公司的“内控管理”，并在完成后向中国证监会“提交书面整改报告”。证监会最终依照规定终止对申请人有关行为的调查、审理程序。
（三）其它
除上述两例成功案例外，根据中国证监会行政处罚决定书〔2015〕51号披露的信息，2015年，华仁世纪集团有限公司（以下简称华仁集团）因涉嫌违法减持华仁药业股份，被中国证监会立案调查并作出行政处罚决定。在中国证监会举行听证会时，华仁集团提出了行政和解的申请，希望通过自我纠正违法行为、赔偿投资者损失等方式终止调查程序。但中国证监会认为，本案事实清楚、证据充分、法律依据明确，不具备和解条件，对其和解申请不予采纳。因此，华仁集团的行政和解申请失败，仍然要承担相应的行政处罚和民事赔偿责任。
在自然人申请适用当事人承诺制度方面，在陈华升内幕交易“名臣健康”股票案和黄丽锋内幕交易“碳元科技”股票案中，陈华升和黄丽锋均在听证会上提出已申请适用或希望适用当事人承诺制度，但证监会对于其提出的申请均未受理。
从成功的案件类型来看，第一例高盛案，该案当事人涉嫌“从事了其他相关股票及股指期货合约交易”。第二例上海司度案，该案当事人则涉嫌“违反账户管理使用的有关规定”。两案涉嫌违法行为均非《和解试点办法》第6条列举的证券欺诈行为，而是非常规的新型证券违法行为。
从纠纷解决时间上看，高盛案从2016年7月开始调查至2019年4月终止调查，历时近3年。上海司度案从2015年11月立案至2019年年底达成和解，耗时4年。上述案件耗时长度与中国证监会试点阶段的预期形成巨大反差。
五、结语
我国的行政和解制度自2015年设立实施以来历经多次调整，如今的当事人承诺制度亦是证券领域纠纷解决模式的创新，此次中国证监会首次以答记者问形式介绍当事人承诺制度，能够更好地向社会公众和广大投资者解释和宣传这一制度，提高了监管机构的透明度和公信力，同时也体现出中国证监会对中国资本市场法治建设的重视和推进，以及对资本市场各方利益平衡和协调的考量和尊重。
对于广大投资者来说，当事人承诺制度提供了一种快捷、有效的救济渠道，且不影响投资者行使民事诉讼权利，充分尊重投资者的选择权。如能在实践中得到广泛应用，能够切实维护广大投资者的合法权益，同时也能增强投资者对资本市场的信心和参与度，有利于资本市场的发展。
对于申请适用的当事人，在其能够纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失的情况下，当事人承诺制度能够使其避免可能存在的行政处罚甚至刑事责任，极大的降低其在资本市场后续发展的负面影响。
我们期待当事人承诺制度能够在未来的实践中得到更多应用并不断完善，为我国资本市场的健康发展持续发挥积极作用。
*特别声明：本文仅为交流目的，不代表天元律师事务所的法律意见或对法律的解读，如您需要具体的法律意见，请向相关专业人士寻求法律帮助。
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