节能审查的法律体系
早在1997年，全国人大常委会就制定了《节约能源法》。2006年，国务院建立了关于固定资产节能评估和审查的制度性规定。近年来，在社会整体能源、能耗不断增长的背景下，以国家发改委为主导的政府部门不断细化完善固定资产投资项目节能评估和审查制度的相关规定，并加强能源评估与监管工作，节能审查的相关法律体系已初步筑构。
关于节能审查制度的法律体系梳理如下：
此外，实践中各地方立法机关或主管行政机关通常以上述法律法规为指导，制定在本区域内适用的节能审查相关的地方性法规与政府规章。例如广东省人大常委会制定了《广东省节约能源条例》，省经济贸易委员会制订了《广东省重点用能单位节能管理办法》，省发改委制定了《广东省固定资产投资项目节能审查实施办法》；上海市政府制定了《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》；河北省政府办公厅制定了《河北省固定资产投资项目节能审查办法》等等。
综上，对于拟上市企业的节能审查，除依据全国人大、国务院、国家部委层面关于节能审查的法律、法规和部门规章外，同时需根据企业所在地的地方性法规和政府规章综合判断企业建设项目节能审查的合规性。
节能审查的主要内容：
1、节能审查的范围
《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》规定“固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过的固定资产投资项目，项目审批、核准机关不得审批、核准，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用”，首次明确了节能审查应作为项目开工建设及投产使用的前置条件；《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》规定“年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定并公布）的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查”，对重点及非重点项目进行了分类管理。国家发改委关于《不单独进行节能审查的行业目录》的通知，则对于不需要单独进行节能审查的行业进行了明确划分。
2、节能审查的主管部门
根据《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2017.01.01废止），节能审查主管部门的权限实行分级管理：由国家发展改革委核报国务院审批或核准的项目以及由国家发展改革委审批或核准的项目，其节能审查由国家发展改革委负责；由地方人民政府发展改革部门审批、核准、备案或核报本级人民政府审批、核准的项目，其节能审查由地方人民政府发展改革部门负责。
现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》和《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》对于节能审查的主管部门的权限进行了调整和细化，具体如下：
上述规定对于省级节能审查机关的权限作出了较为具体的界定，对于其他固定资产投资项目的审核权限，由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。
地方政府部门也相继出台了相关的地方性规定，按照能源消费量大小对不同级别节能审查主管部门的权限进行划分。例如：
《安徽省固定资产投资项目节能审查实施办法（暂行）》规定，年综合能源消费量5000吨标准煤（含）以上的固定资产投资项目，或需上报国家审批、核准的固定资产投资项目，由省级节能审查机关或接受委托由市级节能审查机关负责审查；年综合能源消费量5000吨标准煤以下、1000吨标准煤（含）以上（或年电力消费量满500万千瓦时）的固定资产投资项目，由项目属地（各县市区、开发区）节能审查机关负责审查。
《广东省固定资产投资项目节能审查实施办法》规定，年综合能源消费量5000吨标准煤以上（含5000吨标准煤）的固定资产投资项目，或需上报国家审批、核准的固定资产投资项目，由省级节能审查机关进行节能审查；年综合能源消耗量1000吨标准煤以上（含1000吨标准煤，或年综合能源消费量不满1000吨标准煤，但电力消费量满500万千瓦时）、5000吨标准煤以下的固定资产投资项目，由市节能审查机关进行节能审查，其中工业、信息化领域技术改造投资项目节能审查由市经信局负责审查，其余投资项目节能审查由市发改局负责审查。
《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》规定，国家发展改革委核报国务院审批或核准、国家发展改革委审批或核准的项目，由市发展改革委负责节能审查；年综合能源消费量（增量）5000吨标准煤以上的项目，由市发展改革委、市经济信息化委负责节能审查；年综合能源消费量（增量）5000吨标准煤以下的其他项目，其节能审查按照项目管理权限实行分级管理：由市发展改革委审批、核准或备案的项目，由市发展改革委负责节能审查；由市经济信息化委核准、备案的项目，由市经济信息化委负责节能审查；由市政府确定的机构审批、核准或备案的项目，由市政府确定的机构负责节能审查；由区级政府审批、核准或备案的项目，由区级节能审查部门负责节能审查。
实践中，对于相关项目未明确由省级节能审查机关审查的，还需结合项目所在地的地方性规定判断具体的节能审查部门。
3、节能审查的时间
（1）节能审查意见的取得时间
现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》和《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》均按照项目建设主体的不同对于节能审查意见的取得时间作出了不同的规定，对于政府投资项目，建设单位需要在报送项目可行性研究报告前取得节能审查意见，而对于企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查意见。
（2）节能审查意见的验收时间
现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》第十条规定：“固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。”而《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第十七条增加了关于分期验收的规定，对于分期建设、投入生产使用的项目，应在各期项目投入生产、使用前取得节能审查的分期验收意见。
（3）节能审查意见的有效期
根据现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》规定，节能审查意见自印发之日起2年内有效。而《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》对于节能审查意见的有效期作出了进一步细化的规定：“节能审查意见自印发之日起2年内有效，逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的项目应重新进行节能审查。”
4、节能审查的变更
对于通过节能审查的固定资产投资项目，建设项目内容发生变动的，建设单位需要提出节能审查变更申请。根据现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》规定，建设项目内容主要包括：建设内容、能效水平等，但对于发生重大变动的具体标准未做明确规定。实践中，部分地方性节能审查法规关于固定资产投资项目重大变动的具体标准作出了规定，具体如下：
值得注意的是，即将于2023年6月实施的《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第十六条“通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动的，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位应向原节能审查机关提交变更申请”进一步细化了节能审查变更事项的规定，并可能会对今后节能审查变更事项的确定及各地相关的规范性文件关于固定资产投资项目重大变动的认定标准具有重要指导作用。
5、未办理节能审查的法律责任
根据现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》的规定，对于企业未办理节能审查的处罚主要为责令停止建设，责令停止生产、使用，限期改造，责令关闭等。而《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》则强化了关于未办理节能审查的法律责任的规定，增加了罚款的罚则。具体条款如下：
上述《固定资产投资项目节能审查办法》修订前后关于节能审查法律责任的变化，也体现了监管部门对于企业节能审查合规性的不断重视，对于首发企业而言，如因节能审查事项不符合相关法律规定而遭受行政处罚，则可能对整体上市进程造成影响。
申请首发上市企业关于节能审查的关注要点
1、重点关注行业
根据前文所述，除年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业的固定资产投资项目不需要进行节能审查外，原则上所有的固定资产投资项目都需要履行节能审查程序。
在强化能耗双控目标责任评价考核，遏制两高（高耗能、高排放）项目盲目发展的大背景下，如企业属于“两高”行业或企业的相关项目属于“两高”项目的，首发上市过程中对于企业的相关项目是否实施了节能审查将作为关注点。自2021年来，首发上市过程中，涉及节能审查相关问询的频次明显增加。
现行的相关法律法规、政策性文件对于“两高”行业或“两高”项目的主要规定如下：
经检索及统计，目前涉及节能审查事项问询的企业，主要集中于电力、热力生产和供应业、化学原料和化学制品制造业、有色金属冶炼和压延加工业等在行业或项目大类上涉及“两高”行业或“两高”项目的行业类别。同时，对于金属制品业、橡胶和塑料制品业等传统制造业，虽然在行业大类上不属于“两高”行业或“两高”项目，但基于传统制造业高能耗的行业特点，首发上市过程中依然会对该类企业的节能审查事项进行问询。
2、关于节能审查事项问询的主要问题
（1）已建、在建项目和募投项目是否按规定取得固定资产投资项目节能审查意见
1）已经取得节能审查意见的项目
针对该问题，发行人通常会对已经取得节能审查意见的项目，按照项目时间、内容、节能审查文件类型进行详细列示，论证固定资产投资项目节能审查事项的合规性。
2）在《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》出台前实施的项目
对于建设时间较早且在《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》出台前的固定资产投资项目，中介机构一般通过法律的时效性论述发行人无需履行节能审查程序。
相关案例具体如下：
3）依据节能审查法规无需办理节能审查的项目
这类项目主要指年综合能源消费量不满1,000 吨标准煤，且年电力消费量不满 500 万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业的固定资产投资项目。
需要注意的是，不单独进行节能审查的项目并非不受节能监管。实践中，部分不需要单独办理节能审查的项目，但仍需根据项目所在地能源主管部门的要求完成节能承诺备案或取得主管部门出具的不需要办理节能审查的意见。如《江苏省固定资产投资项目节能审查实施办法》（苏发改规发〔2017〕 1 号）规定，“年综合能源消耗量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目的建设单位向项目管理权限同级的节能审查机关报送固定资产投资项目节能承诺表，并按相关节能标准、规范和承诺建设，节能审查机关不再单独进行节能审查”。
相关案例具体案例如下：
（2）已建及在建项目是否存在属于应当办理节能审查而未及时办理的情形
实践中，由于对节能审查的相关法规和要求不熟悉，企业可能存在已建及在建项目未办理节能审查的情形。
相关案例具体情况如下：
综上，对于存在已建及在建项目未办理节能审查的首发上市企业，对于未办理节能审查系历史及政策原因且目前无法补办的项目，需取得当地主管部门的确认和证明文件。对于能够重新补办节能审查的项目需积极采取整改措施，补办节能审查手续，同时取得当地主管部门出具的不予处罚的说明文件，必要时由实际控制人出具兜底承诺。
（3）在取得建设项目节能审查意见后，建设项目内容发生变动的，是否办理了节能审查变更申请
如前文所述，目前现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》，并未对建设项目“发生重大变动”的具体标准作出明确规定，实践中关于建设内容、能效水平等“发生重大变动”的具体标准，主要由地方性法规予以规定。首发上市过程中，企业在取得建设项目节能审查意见后，建设项目内容发生变动的，通常会结合《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》及项目所在地关于固定资产投资项目的地方性法规判断是否属于“建设内容、能效水平等发生重大变动”，如属于“重大变动”的需要及时重新办理节能审查。
相关案例具体如下：
值得注意的是，《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》对于节能审查的变更事项的概念进行了明确，未来结合各地进一步细化的规定，涉及节能审查的建设项目“发生重大变动”的具体标准将进一步明确。
（4）是否属于重点用能单位？是否满足项目所在地能源消费双控要求？
在能源消费双控要求的大背景下，除节能审查相关问题外，企业还需要关注其是否属于重点用能单位，能源资源消耗情况是否满足当地能源消费双控要求等相关事项。
根据《重点用能单位节能管理办法》，重点用能单位的判断标准为“年综合能源消费量一万吨标准煤及以上的用能单位”或“国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费量五千吨及以上不满一万吨标准煤的用能单位”。根据《国家发展改革委关于开展重点用能单位“百千万”行动有关事项的通知》，各地区根据国家下达的能耗总量和强度“双控”目标，结合本地区重点用能单位实际情况，合理分解本地区“百家”“千家”“万家”企业。“百家”企业名单及“双控”目标由国家发展改革委公布，“千家”企业名单及“双控”目标由省级人民政府管理节能工作的部门和能源消费总量控制部门公布。“万家”企业名单及“双控”目标原则上由地市级人民政府管理节能工作的部门和能源消费总量控制部门公布。
如企业属于重点用能单位或被列入所在地重点用能单位名单的，则需要严格遵守所在地省、自治区、直辖市设定的能源消费总量和强度控制目标，符合主管部门对企业能源消费总量控制和单位产品能耗的考核要求。首发上市过程中，企业应关注其是否符合当地主管部门“能源双控”目标，同时若有必要还需结合主管部门合规证明，论证企业满足项目所在地能源消费双控要求。
相关案例，具体情况如下：
结语：
在“节能降耗、能耗双控”的大背景下，节能审查的合规性事项已成为企业首发上市监管审核的常态化关注问题。鉴于《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》即将生效实施以及各地方相关规定的不断细化，可以预见节能审查的内容、程序及罚则等相关法律体系将进一步予以明确，首发上市企业需在自建项目或募投项目过程中提高节能审查程序的重视程度，勿让该“隐秘的角落”成为企业上市之路的痛点。
- 相关领域
- 资本市场与证券
