一、涉及接管的相关规则

 

（一）法律法规对于“接管”的规定[1]

1.《中华人民共和国企业破产法（试行）》对清算接管的规定

1988年11月1日施行的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称“《企业破产法（试行）》”）在第二十四条规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。”受制于立法观念和当时的破产实践，该法确定的接管主体是清算组。在规范内容方面，该法仅规定了清算组对破产企业进行接管，但是接管的范围和措施并没有明确。

 

2.《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》对整体接收的规定

1994年10月25日施行的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》在第七条规定破产企业的整体接收，具体内容为：“人民法院裁定清算级提出的破产财产分配方案后，执行分配方案前，其他企业整体接收破产企业财产、承担分配方案确定清偿的破产企业债券、安置破产企业职工的，可以按照国家有关规定，享受兼并企业的优惠待遇。”作为政策性破产的产物，该规定所适用的对象为国有企业，对破产企业接收的主体是其他的国有企业，接收的方式是整体性接收。从规范内容的角度来看，带有浓厚的破产保护色彩。

 

3.《中华人民共和国企业破产法》对管理人接管的规定

2007年6月1日施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）第二十条规定：“人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行”。第二十五条规定：“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料……”第七十三条规定：“……已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务……”第八十九条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。”第一百三十四条规定：“……国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的……”。

“接管”一词在《企业破产法》第二十条、二十五条、七十三条、八十九条、一百三十四条从前至后共出现了5次，除了第二十五条第一款直接规定了接管的对象或客体外，其余均是涉及接管的程序性事项。《企业破产法》在二十五条第一款规定了管理人负有接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料的职责[2]，另一方面还在第十五条规定了债务人对其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料的妥善保管义务和配合法院、管理人工作的义务，以及第一百二十七条规定了债务人拒绝移交财产和相关资料的法律责任。如此，《企业破产法》通过赋予管理人接管职责，并设置债务人移交义务的方式构筑了破产程序中“接管—移交”的规则体系。

 

4.《注册会计师承办企业破产案件相关业务指南（试行）》对接管的规定

2008年2月1日施行的《注册会计师承办企业破产案件相关业务指南（试行）》（以下简称“《业务指南》”）第六条对“接管”作了界定：“本指南所称接管,是指注册会计师受人民法院的指定担任管理人,对债务人实施全面接收和管理。”该指南第五条规定：“注册会计师受人民法院指定担任管理人，职责主要有:（一）接管债务人财产并进行管理;（二）接管债务人的印章及账簿、文书等资料;……”第六十条规定：“注册会计师可以接受管理人委托，协助管理人履行职责。包括但不限于:（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料”。《业务指南》对接管直接作了界定，即指注册会计师受人民法院的指定担任管理人，对债务人实施全面接收和管理，接管的对象是债务人的印章及账簿、文书等资料，基本上是延续了《企业破产法》对接管的事项的规定。

 

（二）其他规范性文件对管理人接管的规定[3]

 

1.破产案件简易程序中对管理人接管职责的规定

为了提升破产案件的审理效率，有的法院在破产案件简易程序中对管理人接管的职责进行了规定。如《青岛市中级人民法院简易案件快速审理规程（试行）》第十一条规定：“管理人应在接受指定之日起五日内接管债务人财产、印章、账簿、文书等资料，三日内向公安机关申请刻制管理人印章，并于印章备案启用后三日内向银行申请开立管理人账户。”又如四川天府新区成都片区人民法院/四川自由贸易试验区人民法院制定出台的《简单破产案件快速审理指引（试行）》第十三条规定：“管理人应当自接受指定之日起五日内完成对债务人财产、印章、账簿等相关材料的接管，并于接管之日起十日内向本院提交接管情况和工作计划。”

 

表 1 涉及接管的相关规范性文件[4]

 

 

序号	时间	文件名称	发文单位
1	2017.12.12	《关于规范企业破产案件管理人选任与监督工作的若干意见》	广东省高级人民法院
2	2018.04.19	《关于执行移送破产案件管理人工作指引》	深圳市中级人民法院
3	2018.08.31	《破产审判工作规范指引（试行）》	上海市高级人民法院
4	2019.03.20	《关于审理破产案件若干问题的解答》	四川省高级人民法院
5	2019.05.20	《破产案件审判指引（试行）》	云南省高级人民法院
6	2019.05.21	《深圳市中级人民法院审理企业重整案件的工作指引（试行）》	深圳市中级人民法院
7	2019.09.26	《企业破产案件审理规范指引（试行）》	山东省高级人民法院
8	2019.11.29	《广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引》	广东省高级人民法院
9	2019.12.10	《关于加快破产案件审理的工作指引》	江苏省高级人民法院
10	2020.04.15	《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》	最高人民法院
11	2020.04.22	《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》	北京市第一中级人民法院北京破产法庭
12	2020.07.20	《青岛市中级人民法院简易案件快速审理规程（试行）》	青岛市中级人民法院
13	2020.07.27	《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》	重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会
14	2020.08.05	《山东省高级人民法院关于破产案件简易快速审理的工作指引（试行）》	山东省高级人民法院
15	2020.12.10	《南阳市中级人民法院破产案件简易审理机制指引》	南阳市中级人民法院
16	2021.01.20	《上海市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》	上海市破产管理人协会
17	2021.01.29	《佛山市破产管理人协会接管债务人指引》	佛山市破产管理人协会
18	2021.02.20	《东营市中级人民法院破产案件管理人工作指引》	东营市中级人民法院
19	2021.03.02	《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》	国家发展和改革委员会、最高人民法院等。[5]
20	2021.03.31	《四川省高级人民法院 国家税务总局四川省税务局关于企业破产程序涉税问题处理的意见》	四川省高级人民法院、 国家税务总局四川省税务局
21	2021.05.20	《贵州省高级人民法院破产审判工作实务操作指引（试行）》	贵州省高级人民法院
22	2021.05.21	《简单破产案件快速审理指引（试行）》	四川天府新区成都片区人民法院/四川自由贸易试验区人民法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.对于管理人接管过程中接管对象的规定

《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》第四十一条列举了管理人需要接管的涉及债务人的十三类资料，并且还规定对不属于债务人所有但由债务人占有或者管理的相关的财产、印章和账簿、文书等资料也可以接管。又如《上海市破产管理人协会 破产案件管理人工作指引（试行）》第二十一条规定了十二项管理人接管的资料[6]。再如《佛山市破产管理人协会接管债务人指引》在第三条列举了十一项管理人需要接管的对象[7]，该规定第四条明确对于不属于债务人所有但由债务人占有或者管理的相关的财产、印章和账簿、文书等资料管理人应当接管。此外，涉及债务人的特殊接管事项也有相应的文件予以规范。如《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》第十八条规定：“管理人申请接管、处置海关监管货物的，应当先行办结海关手续，海关应当对管理人办理相关手续提供便利并予以指导。”

 

 

3.对于管理人接管时限的规定

其他规范性文件规定的管理人完成接管的时限从三天到三十天不等。有的要求三日内完成接管，如《江苏省高级人民法院民事审判第二庭关于加快破产案件审理的工作指引》第十条规定：“管理人应当自接受指定之日起三日内开始接管债务人财产、印章、账簿、文书等资料。”有的要求五日内完成接管，如《青岛市中级人民法院简易案件快速审理规程（试行）》第十一条，以及四川天府新区成都片区人民法院/四川自由贸易试验区人民法院制定出台的《简单破产案件快速审理指引（试行）》第十三条之规定。有的要求十日内完成接管，如《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》第四十四条规定：“管理人在人民法院指定管理人决定书送达后的10日内，应当与债务人有关人员办理交接手续。”有的要求二十天完成接管，如《云南省高级人民法院破产案件审判指引（试行）》第五十二条规定：“管理人进驻债务人企业后，一般应在二十日内完成清点接管工作。确因资产权属不清、分布区域广等客观原因无法完成交接的，报经人民法院同意后，可对交接期限予以延长。”有的要求三十日内完成接管，如《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》第三十六条规定：“管理人应当自收到人民法院指定管理人决定书之日起三十日内完成债务人财产接管工作。确因客观原因无法完成的，或者根据案件情况适宜分期、分批实施接管的，应当及时向人民法院书面报告相关情况。”

 

4.对于化解和处理管理人接管障碍的规定

《企业破产法》构筑了破产程序中“接管—移交”的规则体系，在债务人拒不配合接管工作时法院可以对直接责任人员依法处以罚款措施。但是该规定较为抽象，在实践中由于债务人对破产程序不甚了解情感上无法接受，债务人有关人员下落不明，相关材料不受债务人控制和恶意妨碍接管，阻挠破产程序等原因接管障碍等问题一直存在[8]。《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》第八条[9]，在《企业破产法》一百二十七条的基础上，进一步明确法院可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定。债务人不履行裁定确定的义务的，人民法院可以依照民事诉讼法执行程序的有关规定采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》第四十七条[10]在《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》第八条的基础上进一步将接管的对象扩展至债务人之外的其他单位和个人。并且规定，管理人必要时可以向公安机关报案。《佛山市破产管理人协会接管债务人指引》第十一条规定，债务人或其他单位、个人以任何方式拖延、阻挠管理人接管财产、印章和账簿、文书等资料，或者出现影响接管的其他情形的，管理人应当及时向人民法院报告，请求人民法院对直接责任人员进行司法处罚，并责令其限期协助接管。

 

（三）《联合国贸易法委员会破产法立法指南》对接管的相关规定

《联合国贸易法委员会破产法立法指南》（以下简称“《立法指南》”）第四十九条规定的管理人的职权包括：“（a）直接控制组成破产财产的资产及债务人的经营记录；（b）代表破产财产……（e）采取一切必要步骤保全和保存破产财产中的资产和债务人企业，包括防止擅自处分这些资产以及行使抵销权；……（h）获得有关债务人、其资产、负债和以前的交易（特别是可撤销期内发生的交易）的资料，包括审查债务人和与债务人有往来的任何第三人……”

《立法指南》并没有直接规定管理人的接管职责，但是从其对管理人职责的安排中可以发现其实包含对管理人接管职责的规定。管理人控制破产财产的资产及债务人的经营记录，代表破产财产和获得交易资料等均建基于管理人对债务人的全面控制。换言之，《立法指南》对管理人接管职责的安排其实是对管理人接管后果的规定。

 

二、与管理人接管相关的问题

 

（一）对于接管概念和法律规定的接管对象的检讨

除了《注册会计师承办企业破产案件相关业务指南（试行）》第六条对接管作出了界定之外，其他涉及接管的相关规则并未就“接管是什么？”这一问题作出回答，而对于概念的界定的理解对于法律推理和适用又具有重要作用[11]。作为位阶最高的《企业破产法》仅在该法第二十五条就接管的对象作出了规定，并未直接对接管作出界定，造成了在实践中管理人对接管的理解有所差异。实践中对于接管的理解也不尽相同，例如《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》确定的接管范围包含通知已知债权人，而《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》的接管范围则不包含通知已知债权人。

另一个问题是接管的对象，从《企业破产法》到不同的规范性文件均对接管的对象有所涉及，总体呈现出由粗到细，由少到多的趋势。《企业破产法》关于管理人接管的对象仅在第二十五条规定为债务人的财产、印章和账簿、文书等资料。在破产实践中常常存在由破产企业占有但不属于债务人的财产的情况，按照第二十五条的规定管理人接管的对象是不包括不属于债务人所有的财产的，但是若管理人不对不属于债务人所有的财产进行接管不仅不利于管理人了解破产企业的资产状况，也不利于破产程序的推进。另一方面，《企业破产法》第三十八条规定：“人民法院受理破产申请后，债务人占有的不属于债务人的财产，该财产的权利人可以通过管理人取回。但是，本法另有规定的除外。”根据该条规定，权利人有权从管理人手中取回债务人占有的不属于债务人的财产。若管理人在接管的过程中不对不属于债务人的财产进行接管，将导致权利人失去行权的对象造成维权上的障碍。

 

（二）关于破产接管完成标准的审视

破产程序中的接管是其他程序启动和运行的重要前提。如《企业破产法》第二十条规定：“人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。”在管理人接管债务人之后，涉及债务人的诉讼、仲裁程序才能继续进行。又如《企业破产法》第八十九条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。”在有债务人负责执行重整计划的情况下，管理人完成接管后才能向债务人进行移交。无论是管理人代债务人继续诉讼或是将营业事务交予债务人都要建立在管理人完成接管的基础之上，而接管完成与否需要相对明确的判断标准。

关于债务人进入破产程序后其对外债权的诉讼时效是否中断问题，《企业破产法解释二》第十九条规定：“债务人对外享有债权的诉讼时效，自人民法院受理破产申请之日起中断”。但是此处关于诉讼时效中断的事由具体指代对象的法律规定并不明确。最高人民法院在(2018)最高法民申1646号刘平、大理漾濞雪山河发电有限公司股权转让纠纷一案中认为，债务人对债务人的债务人所享有的债权应在整个破产程序过程中处于中断状态。[12]而山东省高级人民法院在(2019)鲁民终1410号惠博新型材料有限公司、生态洁环保科技股份有限公司买卖合同纠纷一案中认为法律未规定诉讼时效自整个破产程序终结之后重新计算。[13]

破产程序具有概括保全的效力，对于债务人对外的债权从《企业破产法解释二》第十九条的规定可以看出，法院倾向于承认破产企业的经营和对外表达意思的特殊性，从而规定了破产中断诉讼时效的效力。但是如果将整个破产程序视为中断事由不仅不利于债务人的债务人合法权益的维护，也不利于债务人破产程序的推进。另一方面如果中断事由设置过短，又会不利于债务人合法权益的维护。如将受理破产裁定视为中断事由，则在裁定之后债务人对外债权的诉讼时效重新开始计算，但是此时管理人尚未完成接管，债权人仍不具备对外追收债权的能力或意志。如果能够确定接管完成与否的标准，便可以将法院裁定债务人进入破产程序至管理人完成接管作为诉讼时效的中断事由。如此，一方面可以避免过长的中断事由导致债务人和债务人的债务人之间的利益失衡，另一方面在管理人完成接管后新的诉讼时效开始起算，有利于督促管理人积极履职，快速推进破产程序。

 

（三）对于管理人实施接管行为内在矛盾的反思

根据《企业破产法》第十三条规定：“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。”第二十五条规定：“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料……”。管理人的产生是由人民法院在符合条件的中介机构中指定的，而接管职责是由法律规定的。人民法院对债权人作出的破产裁定具有保全债务人财产的效力。进一步而言，管理人所享有的基于法律规定或者法院认定的接管职权就是该种保全效力的具体化[14]。从性质上来说，该种权力属于司法权力带有强制性，是一种对债务人主体资格的压制和剥夺。

管理人一般由社会中介机构担任[15]，在管理人的选择机制上，担任管理人的一般是律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构。尽管法院可以指定管理人，由管理人在破产实践中行使接管职责，但是由私法主体行使带有公权力属性的职权，在公信力方面有所欠缺，因此不可避免存在债务人相关人员不配合破产程序进行、不提供相关资料的问题。债务人的相关人员有时不配合甚至妨碍管理人的接管工作，管理人作为中介机构的工作人员，亦不当然具有执行权力。[16]实践中，管理人履行接管职责时也经常遇到被阻挠的情况。笔者团队在处理某高温炉管有限公司破产清算案时，该公司厂房被第三方占有，管理人前往现场张贴的《破产裁定》《破产决定》和《破产公告》等文书被撕毁，进场调查时被第三方组织的人员围堵、阻截。

 

（四）关于其他规范性文件效力、内容的诘问

由于关于接管的规范在法律层面的规定较少，间接导致了实践中对于接管的规范在规范性文件中不断细化和演进（详见本文《其他规范性文件对管理人接管的规定》部分）。总体而言，一方面，涉及管理人接管的规则在实践中不断丰富和完善，效力层次多样，覆盖范围全面。另一方面，反映出的是在推进破产程序过程中法院对管理人要求的提高，对于破产案件效率的追求。

 

1.其他规范性文件效力存在瑕疵

从文件的效力角度来看，根据立法原理下位法不得同上位法相冲突。《中华人民共和国立法法》第四十五条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。其他规范性文件都是地方性的规定，在破产法及其司法解释[17]未对“接管”事项作出更为明确规定的情况下，其他规范予以补位，虽然有助于化解《企业破产法》规定不明确带来的困境，但是相关文件制定主体和规范文本的效力较低。一方面可能与现行法律规范相冲突[18]，另一方面某一地方较好的规定不能直接被其他地方适用。例如，笔者团队在处理某建设工程有限公司破产清算案过程中，面对债务人厂房被第三人占有的情况。查询到《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》第四十七条对其他人员阻挠破产接管的可以采取罚款措施。但是由于该规定适用的范围是重庆地区，四川地区无法直接适用。

 

2.其他规范性文件在内容上存在矛盾

从规范性文件的内容角度来看，不同其他规范性文件对接管的规定有所不同。如《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》确定接管范围包含通知已知债权人，而《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》接管范围则不包含通知已知债权人。又如《青岛市中级人民法院简易案件快速审理规程（试行）》第十一条、《简单破产案件快速审理指引（试行）》第十三条、《重庆破产法庭 重庆市破产管理人协会破产案件管理人工作指引（试行）》第四十四条、《云南省高级人民法院破产案件审判指引（试行）》第五十二条、《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》第三十六条对接管的时限要求从三天到三十天不等。

 

三、完善管理人接管职责的路径

（一）界定接管的概念

接管是指破产案件裁定受理时指定的管理人在法院和债权人的监督下，为达到对债务人企业全面控制的目的，所实施的围绕债务人的调查、通知公示和接收与债务人相关的财产、财务资料、印章和其他资料的行为。接管的实施主体是法院指定的管理人，其直接目的是对债务人进行全面的控制，根本目的是实现对债务人企业的概括保全，其基本途径不仅包括接收材料，还包括调查和通知公示。其中对财产和资料的完成接收是对债务人形式上的全面接管，对于债务人的调查属于对债务人实质上的全面了解，而通知相关债权人则属于对接管事实的全面公示。

此处将管理人对债务人的调查和通知债权人也纳入管理人接管的范畴，是因为仅仅依靠管理人对债务人财产、印章、账簿和其他资料的接收并不能保证管理人对债务人的全面了解和控制。管理人被指定后的第一要务就是马上对于债务人（破产企业）的全面实际接管，这种接管必须要是全方位的接管，而不能只是依据《企业破产法》第二十五条的规定，仅仅就债务人的财产、印章和账簿财务资料进行接管。[19]

若按照以上的定义对破产程序中管理人的接管职责进行理解，会产生两个直接的影响，一个是《企业破产法》第二十五条规定的管理人接管职责与《企业破产法》第三十八条规定的权利人的追回权将不再冲突，因为在管理人接管债务人企业的过程中可以将债务人占有的他人的财产一并接收管理，之后权利人可以就债务人占有的己方财产向管理人行使取回权。另一个是《企业破产法》第二十五条第一款规定的管理人接管职责仅是破产程序中管理人对债务人形式上的接管，除此之外还应包括第二十五条第二项的内容，以及《企业破产法》第十四条规定的内容。

根据以上对接管的界定，笔者团队在处理某建设工程有限公司破产案件的过程中，债务人的法定代表人兼具实际控控制人虽然在态度上积极配合，但实际上仅就部分公章和合同资料进行了移交。在此情况下在管理人仅接收到了债务人的部分资料，显然不能达到对债务人全面控制目的的，管理人还需要做对债务人的财产做更全面的调查和了解。

 

（二）明确接管完成的标准

关于破产程序中的接管，韩长印教授认为管理人接管职责的直接要求是对财产、印章和账簿、文书等资料进行接管，其目的是对债务人财产与事务的全面控制与保全，防止损害债权人利益行为与情况的发生，保障财产管理工作的顺利进行。[20]郁林法官认为，破产程序开始后，管理人对债务人财产和相关资料的接管，是破产程序保全债务人财产的直接体现，不仅是管理人调查债务人财产状况的基础，也是管理人对债务人财产进行清理、管理、处分的前提。[21]破产程序中管理人介入债务人事务的直接手段就是对债务人的财产和账簿、文书等资料的接管，但是要达到对债务人财产与事务的全面控制与保全或者仅欲达到保全债务人财产的目的，只通过接管债务人的财产和账簿、文书等资料的接管是不够的，还需要综合使用保全、调查等手段。

接管的目的在于实现对债务人企业的全面控制和了解，功能在于方便后续程序的开展。《企业破产法》第二十条规定：“人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。”《企业破产法》第八十九条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。”这些规定都反映出破产法赋予管理人在行使接管职责过程中的某种功能特性，完成接管完成是实施下一步工作的前提。

从实现接管功能角度，需要有一个明确的标准用以判断接管完成到了何种程度。《企业破产法》第二十条其实将管理人接管债务人的财产作为涉及债务人的有关诉讼和仲裁继续开展的条件。换言之，管理人接管完成债务人的财产在某种程度上也是接管完成在形式上的标准。据此，从更加充分地实现接管功能的角度出发，可以将管理人依据《企业破产法》第二十五条的规定完成对债务人的财产、印章和账簿、文书等资料的接管以及完成对已知债权人的通知视为管理人在形式上完成对债务人接管。相比于对债务人实质上的全面了解，其优势在于可以在形式上做到明确区分和判断，为后续管理人履职作初步准备。

 

（三）健全破产接管的保障程序

前文已经述及接管的公权力属性与管理人身份的民事属性之间存在矛盾，为了解决这样的问题，《企业破产法》在第一百二十七条规定：“债务人违反本法规定，拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。”即通过对债务人拒不移交资料处以罚款的方式来督促债务人积极履行职责。  

另一方面，有学者认为破产程序作为特殊的民事程序类型，从《企业破产法》第四条关于破产案件审理可以适用民事诉讼程序的规定来看，基于强化管理人接管职责的需求，债务人拒不移交财产和资料的行为属于妨害破产程序的行为，应允许人民法院对妨害人直接采取强制措施。[22]

此外，人民法院对债务人作出的受理破产的裁定具有概括保全效力。例如《企业破产法》第十六条：“人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。”第十九条规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”第二十条规定：“人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。”从破产裁定概括保全的角度出发，认为人民法院作出的破产裁定具有保全债务人相关财产的效力，此时在债务人的相关人员拒不移交财产和相关材料的情况下，管理人可以依据受理破产申请的裁定请求人民法院对债务人予以强制执行。

当然这里涉及关于破产裁定执行内容的讨论，李永军教授认为，破产裁定对于具体交付的内容并不像具有执行名义的判决那样明确具体，执行机关难以判断执行的具体内容，可能产生争议。[23]因此，在管理人接管时遭遇债务人拒不移交财产或者资料的情况时管理人应先向法院起诉。韩长印教授认为，破产程序从实现债权的角度来讲，属于一般的执行程序，应当具有相应的执行力。管理人接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料，管理人可以直接申请人民法院强制执行，不必另行提起诉讼解决。此时的执行标的非常明确，就是债务人的财产、印章和账簿、文书等资料，不存在因标的不明确而难以执行的问题，这是破产程序顺利、迅速推进的基本保障。[24]

结合本部分第一节对接管所作的界定，在承认破产裁定概括保全效力的情况下，笔者认为管理人实施接管的过程中无论是遇到债务人的阻力还是第三人的阻碍，均可以依据人民法院受理破产的裁定和决定向人民法院提出载明具体执行内容的申请，人民法院依据该申请对相关义务人予以强制或者执行，以此保障管理人顺利完成接管，达到全面控制债务人企业的目的。如果在法律实务中管理人能够依据受理破产的裁定和决定向人民法院申请执行，将有助于化解破产过程中第三人非法占有债务人财产和阻挠管理人接管工作开展的问题。

 

（四）完善破产接管的法律法规

 

法律及相关解释对接管的规定存在较大的解释空间，这也在一定程度上造成了各种规范性文件的出台和发展。从法律适用的统一性和权威性的角度，在条件具备的情况下，可以由立法机关或者法律解释机关针对破产实践中围绕接管的问题进行更为细致和明确的规定。如针对接管的对象将债务人的财产扩展至债务人占有的财产，并可以借鉴吸收地方性的相关规范对接管前的准备、接管的内容、企业营业执照公章未能接管的处理、接管方案、管理人与债务人的交接、解除保全措施及中止执行、强制接管和对非法行为采取措施等规定来完善破产接管的规则。

另一方面，管理人顺利履职离不开相应的保障措施，除了《企业破产法》及相关解释确定的现有规则的保障机制之外，需进一步加强对管理人接管事项的保护。比如，明确规定在债务人或者第三人拒不配合管理人完成接管的情况下管理人可以凭借破产裁定申请人民法院强制执行。又如，吸收实践中产生的有益经验，在实施接管的过程中政府、法院派遣相关工作人员配合管理人进行接管。[25]此外，为了避免各种不同的规范性文件中有关接管的规范相互矛盾可以在立法技术上进行设计，如针对接管的期限设置弹性的区间，针对接管具体的事项进行列举和概括等。

立法是对实践经验的升华和总结，如果能够通过出台全国范围内普遍适用的接管规则将对破产接管中诸多问题的化解有所裨益。

 

四、结语

从《企业破产法（试行）》颁行至《企业破产法》的实施，法律对于接管的规定日趋完善。在现行破产法体系下，经由法院指定的破产管理人是接管的主体，接管的对象囊括了债务人的财产及相关资料，对于接管的时间限制和保障措施也已在实践中有所探索。另一方面，实践中产生的问题也不容忽视，对“接管”的概念理解不同造成了实践中的不同操作，接管不畅的问题仍然存在，其他规范性文件数目众多，但在内容统一性和有效性上仍存在问题等。实践是认识的来源和基础，相关问题的解决需要在破产实践中不断思考和探索。