北京时间2025年2月21日，美国总统唐纳德·特朗普签署了《美国优先投资政策备忘录》（原文为America First Investment Policy，以下简称“备忘录”）。其中，最值得关注的是，这个备忘录在政策措施方面特别提出，为减少美国投资者对中国投资的兴趣，将考虑可能暂停或终止（review whether to suspend or terminate）《中美双边税收协定》。
《中美双边税收协定》（以下简称“中美协定”）签署于1984年，并于1986年正式生效实施。《中美协定》参照国际通行的税收协定范本，在消除双重征税、降低税负成本、跨境征管合作等方面为两国纳税人释放制度红利，在过去接近40年的时间里，《中美协定》为促进中美两国之间的经济合作、国际贸易、跨境投资和人员往来等方面，做出了伟大的历史贡献。可以说，正是在《中美协定》的制度红利下，大量先进的美国资本、技术和管理得以快速进入中国，极大推动了中国改革开放的进程和市场经济的腾飞。
时光荏苒，风云变幻。随着美国对外政策的变化，特朗普政府宣布正在考虑可能暂停或终止《中美协定》，两国间的跨境投资和经济合作的税务环境也将可能迎来历史性巨变。具体说来，主要包括以下方面：
1、居民企业身份认定
根据美国联邦税法的规定，美国居民企业的认定采取“登记注册地”标准，即根据美国50个州或哥伦比亚特区法律在美国境内登记注册成立的企业，为美国居民企业。而中国税法对居民企业的认定，以OECD范本下的“登记注册地”和“实际管理机构所在地”为双重标准，即登记注册在中国境内或实际管理机构在中国境内，为中国居民企业。其中，“实际管理机构所在地”，根据中国税法规定，根据包括高管履职场所所在地、财务人事管理决策地、半数以上董事居住地以及主要财产会计账簿、公司印章、董事会和股东会议纪要档案存放地等标准综合确定。由此可见，虽然登记注册在中国境外，但是实际管理机构在中国境内，仍然有可能被认定为中国居民企业。事实上，在中国税务机关的跨境反避税调查中，存在不少境外公司被认定为中国居民企业，并被中国税务机关补税的案例。
由此可见，中资控制的美国企业可能因其登记注册地在美国境内而实际管理机构所在地在中国境内被两国税务机关认定为居民企业，在《中美协定》下，这种双重居民身份的情况还可能通过相互协商程序等征管合作方式得到解决，但是《中美协定》被终止后，企业可能因其双重居民的身份，就其全球所得向中美两国税务机关申报缴纳企业所得税，合计税负可能超过50%，这将显著增加企业的税负成本，对企业财务状况带来严重影响。
2、常设机构认定
国际税法中的“常设机构”（Permanent Establishment, PE），通常指跨国企业在某一国家或地区开展业务时，具备一定固定性和持续性的经营场所或代理关系，常设机构具备固定性、持续性和经营性等特征，是确定该国家或地区税务机关是否有权对跨国企业归属于该国家或地区的利润征税的重要标准。
与世界上大多数国家间的双边税收协定类似，《中美协定》也约定有常设机构条款，例如：“常设机构”包括：（一）建筑工地，建筑、装配或安装工程，或者与其有关的监督管理活动，仅以连续超过六个月的为限；（二）为勘探或开采自然资源所使用的装置、钻井机或船只，仅以使用期三个月以上的为限；（三）企业通过雇员或者其他人员，在该国内为同一个项目或有关项目提供的劳务，包括咨询劳务，仅以在任何十二个月中连续或累计超过六个月的为限。
上述“六个月”和“三个月”的期限规定，极大降低了跨国企业的工程建设和人员外派等构成当地常设机构的可能性，有效限制了当地税务机关的征税权，降低了企业的税负成本，对于促进人员往来、要素流动和经济合作具有重要意义。但是《中美协定》被终止后，期限限制条件将不复存在，那么所有具有经营性的人员往来和要素流动都将可能被判定为常设机构，从而触发在东道国的纳税义务，企业的跨境业务安排可能面临税负成本的陡增。
3、股息、利息、特许权使用费预提所得税影响
根据美国联邦税法的规定，美国企业向非居民企业支付股息、利息、特许权使用费需要向美国税务机关代扣代缴30%预提所得税，在预提所得税领域，其税率之高，为世界罕见。但是，根据美国联邦税法规定，针对与其有签署双边税收协定的司法管辖区，在满足“受益所有人”规则等相关反避税规则的前提下，预提所得税会大幅降低。
例如，根据《中美协定》，双方支付股息、利息、特许权使用费，在满足“受益所有人”规则等相关反避税规则的前提下，双方预提所得税率最高不超过10%，对于跨境持股架构下双方居民派发股息红利，跨境资金池安排下双方居民支付利息以及跨境研发授权许可安排下双方居民支付专利、商标等特许权使用费，都具有显著的税务效益。但是《中美协定》被终止后，跨国企业的持股架构、资金池安排和研发授权许可安排所面临的税务环境将可能迎来巨变，跨国企业可能需要提前对股权架构、业务模式、关联交易和管理架构进行斟酌和重组。
4、跨境重组税负影响
在国际税实务中，跨境重组交易极易引起同一项重组交易所得的两国双重征税，不合理地增加企业重组的交易成本。为此，与世界上大多数国家间的双边税收协定类似，《中美协定》也在第十二条的财产收益条款对相关国家的征税权进行限制。《中美协定》在第十二条规定：转让一个公司股本的股票取得的收益，该公司的财产又主要直接或者间接由位于缔约国一方的不动产所组成，可以在该缔约国征税。转让前述条款以外的其他股票取得的收益，该项股票又相当于参与缔约国一方居民公司的股权的25%，可以在该缔约国征税。由此可见，在中美跨境股权转让交易中，不动产比例条件和股权比例条件，都是限制被转让方税务机关征税权的条件，有效免除或降低了两国双重征税的发生。
但是《中美协定》被终止后，上述限制条件将不复存在，在中美跨境股权转让交易中，税负成本可能攀升，例如美国公司转让中国公司股权/股票，可能会被两国税务机关重复征税，对中美两国间的跨境重组和要素整合带来极为不利的影响，企业可能需要提前对当前股权架构、未来持股规划和可能的重组交易进行重新审视和调整。
5、两国双重征税影响
众所周知，在国际税法中，双边税收协定的重要意义之一在于消除双重征税。《中美协定》第二十二条第一项的消除双重征税条款，也对此进行了明确约定：
一、在中华人民共和国，消除双重征税如下：
- 中国居民从美国取得的所得，按照本协定规定对该项所得缴纳的美国所得税，应允许在对该居民征收的中国税收中抵免。但是，抵免额不应超过对该项所得按照中国税法和规章计算的中国税额。
- 从美国取得的所得是美国居民公司支付给中国居民公司的股息，同时该中国居民公司拥有支付股息公司股份不少于10%的，该项抵免应考虑支付该股息公司对于从中支付股息的利润向美国缴纳的所得税。
二、在美利坚合众国，按照美国法律规定，美国应允许其居民或公民在对所得征收的美国税收中抵免：
- 该居民或公民或代表该居民或公民向中国缴纳的所得税；
- 在美国公司拥有中国居民公司的选举权不少于10%，并且该美国公司从该公司取得股息的情况下，分配公司或代表该分配公司对于从中支付股息的利润向中国缴纳的所得税。
在《中美协定》下，纳税人通过上述境外税收抵免规则，在居民国税务机关办理和享受境外税收抵免优惠，有力消除双重征税，提振企业开展跨境业务的信心和动力。但是《中美协定》被终止后，如果美方继续出台针对中国企业的税务歧视性政策剥夺抵免权益，那么包括前述各种情况下的重复征税都将可能无法通过享受境外税收抵免的方式来消除，跨国企业就同一项所得被两国税务机关重复征税，不但造成企业税负成本增加，而且将可能极大打击企业跨境业务的主动性和活跃度，跨国企业可能需要改变持股架构和商业模式来调整和应对这一挑战。
6、其他方面影响
除以上探讨之外，《中美协定》被终止后，还可能对独立和非独立个人劳务、艺术家和运动员、教师和研究人员、学生和实习人员的跨境业务活动带来影响，税负成本可能面临增加。除此之外，《中美协定》的终止还将可能影响大型跨国企业的关联交易在中美两国税务机关的预约定价安排（APA）的谈判和签署，为跨国企业的关联交易转让定价带来风险和隐患。同时，纳税人在中美两国税务机关间遭遇的国际税务争端，或将也无法通过《中美协定》的相互协商程序进行磋商和解决。
结语
众所周知，随着中国经济体量与日俱增，美国对华态度也逐步发生转变，近年来，美国已经或正在通过关税措施、技术封锁、投资限制、汇率操纵等手段打压和抑制中国的发展，此次意图单方面终止《中美协定》无疑是通过加重税负的方式，逼迫中美经济脱钩的又一单边主义的逆全球化行径。
如前所述，《中美协定》一旦被废止，中美两国之间跨境投资的税务环境将可能迎来历史性巨变，包括但不限于居民企业身份认定、常设机构认定、跨境支付各类消极所得（股息、利息、特许权使用费）、跨境重组交易等多方面，企业的跨境业务安排和交易将可能面临税负成本的显著攀升。企业的业务运营、持股架构、商业模式、关联交易、发展战略都可能需要重新评估和调整。我们建议有关实体、个人及利益相关方，务必对此高度重视，密切留意美方的最新态度和事态的最新发展动向，全面评估《协定》终止对自身可能带来的影响，提早准备有效的合规应对策略。
如果《中美协定》终止，相关实体和个人可能需要对企业的持股架构、商业模式、发展战略等方面进行审慎评估和调整，本文在构思过程中与涉外法律业务专家尤东鸣律师对此进行了深入探讨和交流，对本文最终成文亦有重要贡献。
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