作为中国私募股权投资行业长期的观察者与法律服务提供者，我们注意到，一个将深刻改变国资背景基金管理人（“国资管理人”）生态的监管新时代正悄然来临。近日，国务院国资委发布了将于2026年1月1日施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号，下称“《新规》”或“46号令”）。

这并非一份寻常的部门规章。相较于2018年的试行版（“37号令”），《新规》的条文更细、范围更广、处罚更重，宛如一柄为国资监管量身锻造的“利剑”，直指国企经营投资中的各类不规范行为。对于活跃在市场化前沿的国资管理人而言，这柄剑的锋芒尤为锐利。

《新规》的出台，叠加证监会、基金业协会（AMAC）对私募基金的强监管，以及LP（有限合伙人）日益觉醒的权利意识，国资管理人及其高管正面临一种前所未有的“三重问责”风险：

任何一个不当的投资决策或违规操作，都可能同时触发来自国资委的行政追责、证监会的行业处罚以及LP的法律诉讼，且三者互为引信，形成连锁反应。

本文旨在剖析此“三重问责”困境，并为国资管理人探寻合规生存之道。

 

一、《新规》：一把为国资管理人“量身定制”的监管标尺

相较于37号令，《新规》将责任追究情形从11个方面72种大幅扩展至13个方面98种，新增的“金融业务”和“科技创新”章节，与国资管理人的业务高度相关，几乎是为其“量身定制”。

1. 直指核心业务：《金融业务管理》（第十一条）与《股权投资》（第十六条）

• 《金融业务管理》第十一条 明确将“未按规定履行决策和审核备案程序发起设立或出资参与私募股权投资基金”列为追责情形。这直接命中了国资管理人的“出生”环节，意味着国企在设立基金之初，若未能完全遵循内部及国资监管的双重程序，便已埋下问责隐患。
• 《股权投资》第十六条 更是国资管理人的“高压线”集合。其中：

1. 尽职调查重大疏漏（第十六条第（一）款）：新规将“尽职调查重大疏漏”明确列为被追责情形，这一规定强调了管理人在投资决策过程中履行信义义务的具体标准。国资管理人不仅要严格遵守《私募投资基金监督管理条例》等相关法规，对于尽调流程的科学性和有效性更要建立完善的内控制度并切实执行。重大疏漏不仅体现在程序缺失，更包括对项目重大风险、合规瑕疵、利益冲突等核心环节的识别和披露不足。管理人应切实保障投资决策科学合规，同时充分尊重LP的信息知情权和投资决定权。如因内控机制不健全导致尽调失职，将被直接追究管理人的法律责任。
2. 高溢价并购向关联方输送利益（第十六条第（五）款）：这是国资监管的绝对红线，极易与《刑法》中的“为亲友非法牟利罪”、“背信损害上市公司利益罪”产生关联。
3. 投后管理失控（第十六条第（六）、（八）、（九）款）：《新规》将“投资合同存在有损国有权益的条款”、“投后整合不力”、“未行使相应股东权利”等行为纳入追责范围，明确国资管理机构不仅承担投资前的审核责任，更需全面履行信义义务，建立和执行健全的投后管理制度。管理人应完善内控流程，确保在投资合同签订、项目投后整合和重大事项决策过程中，及时发现、纠正和防控损害国有权益的风险，防止“重投资、轻管理”观念造成资产流失，无视对国有资本长期价值的维护。管理人的失职行为一旦涉及投后管理，相关责任人将面临规范性问责和法律责任。

 

2. 穿透式监管：《集团管控》（第七条）与《风险管理》（第八条）

《新规》强调上级主体的穿透式管理责任。第七条规定，若所属子企业（即国资管理人平台）发生重大违规，造成重大资产损失，上级集团相关负责人亦需承担责任。这意味着，国企母公司不能再以“市场化运作”为由对旗下基金管理平台疏于监管。第八条关于内控及风险管理制度缺失或执行不力的规定，更是为事后追责提供了“尚方宝剑”。

在此，我们必须指出一个普遍现象：根据我们对大量基金管理人的尽职调查经验，其内部制度往往存在“纸面合规”的问题。如下方清单所示，一份完整的管理人内部制度清单涵盖募、投、管、退等数十项，但绝大多数管理人的实际执行情况与制度要求相去甚远，这在《新规》的强光照射下，将成为极大的风险敞口。

（注：根据我们律所标准的尽职调查清单，管理人内部制度应至少包括运营风险控制、信息披露、关联交易管理、防范内幕交易、投资业务控制、公平交易、人力资源管理、应急预案等近20项核心制度。然而，实践中，大量管理人不仅制度本身存在缺陷，执行记录更是严重缺失，例如投决会流程不规范、关联交易未按制度审批、投后管理报告流于形式等，这些都构成了《新规》下的潜在追责点。）

 

二、三重问责：一次违规，三方追责的连锁反应

国资管理人面临的最大挑战，在于其行为同时受到多重法律关系的约束。《新规》的落地，使得这三重关系从并行线变成了交织网。

第一重：国资委的“国家账本”——违规经营投资责任

• 触发机制：任何违反《新规》98种情形之一，造成国有资产损失（500万以上即为“较大损失”）或其他不良后果的行为。
• 追责后果：

1. 对个人：批评诫勉、组织处理（免职、降职等）、扣减薪酬（可追索任期激励）、5年至终身禁入限制（不得担任国企董监高）。
2. 对机构：通报批评、收回授权、直至改组。
3. 刑事衔接：第五条明确指出，发现涉嫌违纪、职务违法或犯罪的，将移送纪检监察机构或司法机关。2024年9月1日生效的《国有企业管理人员处分条例》更是细化了处分标准。

 

第二重：证监会/AMAC的“行业牌照”——私募基金监管责任

• 触发机制：国资管理人的违规行为，往往也同时违反了《私募投资基金监督管理条例》（下称“《私募条例》”）等行业法规。例如：

1. 《新规》第十六条的“关联交易输送利益”，同时违反《私募条例》第二十八条“不得以私募基金财产与关联方进行不正当交易或者利益输送”。
2. 《新规》第十一条的“违规开展金融业务，脱实向虚”，可能构成《私募条例》第二十四条所禁止的“变相经营资金拆借、贷款等业务”。
3. 《新规》要求的“尽职调查”、“投后管理”，同样是《私募条例》及AMAC自律规则的核心要求。

• 追责后果：证监会可采取警告、罚款、暂停业务、市场禁入等行政处罚；AMAC可采取暂停产品备案、注销管理人登记等自律处分。一旦管理人资格被注销，整个业务平台将面临倾覆风险。

 

第三重：LP的“合同账本”——基金协议下的民事与信义义务责任

• 触发机制：管理人的违规行为，几乎必然构成对LPA（有限合伙协议）的违约或对信义义务（Fiduciary Duty）的违背。例如，未经披露的关联交易、违反投资策略的投资、因重大过失导致的投资损失等。

• 追责后果：

1. LP诉讼：其他LP（特别是市场化LP）可依据LPA提起诉讼或仲裁，要求管理人及相关高管承担赔偿责任。
2. 管理人更换/清算：严重违约可能触发LPA中的管理人除名条款或基金提前清算条款。
3. 声誉受损：在紧密联系的LP圈层中，一次严重的违约足以摧毁一个管理人的声誉和未来的募资能力。

连锁效应：这三重问责并非孤立进行。国资委的调查结果完全可能成为证监会处罚或LP诉讼的证据；反之，LP诉讼中暴露出的问题，也可能引来国资委和证监会的“顺藤摸瓜”。一个错误，三重打击，这正是国资管理人当前面临的严峻现实。

 

三、我们的建议：构建一体化合规“护城河”

面对“三重问责”的严峻挑战，国资管理人不能再心存侥幸，必须从根本上重塑合规理念，将合规从成本中心转变为生存和发展的核心保障。

• 进行一次彻底的“合规体检”：

聘请外部专业律所，对照《新规》98条、《私募条例》以及LPA，对现有业务流程、内部制度、已投项目进行一次无死角的“压力测试”，识别潜在风险点，形成整改报告。这不仅仅是为了应对检查，更是为了企业和个人的长治久安。

• 从“纸面合规”走向“实质合规”：

完善并严格执行投决会机制、关联交易审批、信息披露、投后管理等核心制度。确保每一个决策环节都有清晰的记录，每一次风险评估都有详实的依据。法律、合规、风控部门必须被赋予“一票否决权”，真正发挥其“刹车”作用。

• 强化“人的风险”管理：

对董监高及核心投研人员进行系统性的合规培训，使其深刻理解《新规》下的个人责任。同时，合理配置并审视D&O（董监高责任险），明确其覆盖范围与除外条款。

 

结语

《新规》的颁布，标志着国资监管进入了一个前所未有的精细化与严厉化的阶段。对于国资管理人而言，过去依赖体制优势和模糊地带进行操作的模式已彻底行不通。在“国资、行业、LP”三重监管的交织网络下，合规不再是可有可无的选项，而是维系平台生存、保障个人职业安全的唯一“护身符”。

我们强烈建议各国有企业，特别是其下属的基金管理平台，立即行动起来，正视风险，审视自身。Proactively managing compliance is not just about avoiding penalties; it's about securing the future. 天元律师事务所愿凭借在私募股权与国资监管领域的深厚积淀，为您提供最专业的支持，共同穿越监管迷雾，实现行稳致远。